Informacja publiczna w energetyce – część II: Co jest informacją publiczną w przedsiębiorstwie energetycznym?

Aktualności, Atom, Ciepłownictwo, Elektroenergetyka, Energetyka, energia elektryczna, Gaz, Orzecznictwo, OZE, , , , , , , Możliwość komentowania Informacja publiczna w energetyce – część II: Co jest informacją publiczną w przedsiębiorstwie energetycznym? została wyłączona

W poprzednim artykule „Informacja publiczna w energetyce – część I: Czy przedsiębiorstwo energetyczne posiada informacje publiczne?” przedstawiliśmy podstawy krajowych regulacji dotyczących udostępniania informacji publicznych zawartych zasadniczo w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) (Ustawa lub u.d.i.p.). Bazując na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (WSA) przybliżyliśmy, kto jest adresatem przepisów Ustawy, jakich informacji może z tego tytułu żądać oraz kto powinien takie informacje udostępniać. Poświęciliśmy także chwilę na wytłumaczenie, dlaczego przedsiębiorstwa energetyczne uznawane są w świetle przepisów Ustawy za podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej.

W dzisiejszym artykule postaramy się wskazać, jakiego rodzaju informacje, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetyczne, mogą zostać uznane za informacje publiczne. Spróbujemy także określić, jakich danych nie należy udostępniać w trybie u.d.i.p. Podobnie jak poprzednio, przy analizie tych zagadnień będziemy posiłkować się dorobkiem judykatury.

Co uznano za informację publiczną?

Jak próbowaliśmy wykazać w pierwszym artykule w serii, przedsiębiorstwa energetyczne niezależnie od sposobu działania wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1127/21), a zatem – co do zasady – są obowiązane do udostępnienia posiadanych przez nie informacji publicznych. Kwalifikacja ta jest niezależna od segmentu, w jakim podejmuje ono aktywność gospodarczą (wyrok NSA z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt I OSK 358/14), co oznacza, że za informację publiczną może zostać uznana cała paleta danych będących w posiadaniu zarówno spółek obrotu, jaki i przedsiębiorstw operatorskich. Wyliczenie informacji publicznych zawarto w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Pamiętać jednak trzeba, że katalog ten ma charakter otwarty, a więc także inne, niewskazane w nim informacje mogą zostać uznane za informacje publiczne (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 835/19).

Dotychczas sądy administracyjne, biorąc pod uwagę okoliczności danej sprawy, uznały za informację publiczną chociażby następujące informacje będące w posiadaniu przedsiębiorstw energetycznych:

  1. informacje odnoszące się do wykonywania przez przedsiębiorstwa energetyczne zadań wynikających z ustawy (wyroki NSA z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt III OSK 1475/22 i WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 121/18);
  2. dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi, zwłaszcza decyzje administracyjne i dokumenty z nimi związane (wyroki NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 169/14 i WSA w Białymstoku z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 422/16);
  3. decyzje stanowiące podstawę modernizacji infrastruktury elektroenergetycznej (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 66/14);
  4. dokumenty i akty administracyjne dotyczące posadowienia przez przedsiębiorstwo urządzeń sieci elektroenergetycznej na nieruchomości innego podmiotu (wyroki WSA w Łodzi z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 139/15 i w Lublinie z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 255/14);
  5. treść umów cywilnoprawnych, których zapisy odnoszą się do dysponowania przez przedsiębiorstwo energetyczne majątkiem publicznym, w tym np. treści umów określających koszty kampanii informacyjnej poświęconej strukturze kosztów produkcji energii elektrycznej (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 111/23) oraz umów związanych z wykonywaniem przez to przedsiębiorstwo zadań publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 87/19).

W tym miejscu można także wspomnieć, że sądy uznały za informację publiczną zawartość wniosku o zatwierdzenie taryfy obowiązującej w danym roku, przedstawiający koszty przyjmowane do kalkulacji cen i stawek opłat (wyroki NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2038/17 i WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 49/16). Jednak ewentualne żądania w tym przedmiocie powinny być kierowane do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.

Brak statusu informacji publicznej

Wyłącznie przykładowe wyliczenie danych, które sądy administracyjne zakwalifikowały jako informacje publiczne prowadzi do pytania: „Czy de facto wszystkie informacje będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie powinny zostać udostępnione w trybie Ustawy?”. Otóż nie, nie każda informacja, znajdująca się w dyspozycji takiego przedsiębiorstwa stanowi informację publiczną i powinna zostać udostępniona. Już w niektórych z powołanych wyżej wyroków wspomniano o konieczności stawiania granic nieuzasadnionemu upublicznianiu danych należących do spółek energetycznych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 87/19).

Sama kwalifikacja jako podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie oznacza, że wszystkie informacje wytworzone przez przedsiębiorstwo energetyczne czy dotyczące tego przedsiębiorstwa stanowią informacje publiczne. Jak wskazaliśmy w poprzednim artykule, przy ocenie, czy informacje mają publiczny charakter konieczne jest ustalenie, czy odnoszą się one do spraw publicznych. Jeżeli nie ma podstaw by twierdzić, że dane dotyczą spraw publicznych, trudno uznać że powinno o nim wiedzieć społeczeństwo.

W judykaturze można natrafić na kilka stanowisk, w których sądy administracyjne opowiedziały się przeciw uznaniu pewnych danych (nośników danych) za informacje publiczne:

  1. dokumenty wewnętrzne, do których zaliczono notatki służbowe, projekty aktów prawnych przed ich zatwierdzeniem czy robocze zestawienia danych (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 265/22);
  2. projekty dokumentów jako wersje robocze, np. projekty protokołów posiedzeń, do momentu ich podpisania i ostatecznego zatwierdzania (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1361/21);
  3. korespondencja mailowa, nawet jeżeli dotyczy spraw publicznych (wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 3073/13);
  4. dokumenty prywatne, przy czym sądy czynią zastrzeżenie, że o ile sam dokument nie jest informacją publiczną, to może jednak zawierać dane, które powinny zostać udostępnione (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1520/18);
  5. pisma w sprawach indywidualnych, składane przez osoby fizyczne czy prawne, dotyczące ich osobistych spraw (zob. wyroki NSA z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1048/21 i WSA w Rzeszowie z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 572/21).

Ciekawym zagadnieniem jest ustalenie statusu informacji o wynagrodzeniach w podmiotach realizujących zadania publiczne.

W jednym z wyroków NSA uznał, że kwoty wydatkowane na wynagrodzenia i nagrody członków zarządu i rady nadzorczej spółki, która wykonuje zadania publiczne i w której dominującą pozycję ma Skarb Państwa powinny zostać upublicznione jako informacje publiczne (wyrok z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2189/17). Większa rezerwę zachował natomiast WSA w Warszawie, który stwierdził, że informacje o wynagrodzenia w takich podmiotach mogą zostać uznane za informacje publiczne jedynie w zakresie, w jakim są bezpośrednio związane z realizacją zadań publicznych. Jak wskazał Sąd w kontekście jednego z przedsiębiorstw energetycznych, „żądanie udostępnienia informacji o łącznie wypłaconych premiach i nagrodach w Spółce w latach (…) oraz o premiach i nagrodach wypłaconych w (…) r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody – nie stanowi informacji o sprawie publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Kwestie te nie pozostają w bezpośrednim związku z realizacją przez Spółkę zadań publicznych określonych w ustawie – Prawo energetyczne.” (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 203/19).

Jedną sprawą jest brak statusu informacji publicznej, inną zaś ograniczenia w udostępnianiu informacji publicznych. Po krótce przybliżmy na czym polegają te ostatnie.

Informacja publiczna przetworzona

Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zasadą jest, że od nikogo, kto wykonuje prawo do informacji publicznej, nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Osoba korzystająca z tego prawa nie musi więc podawać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest jej potrzebna, jak również nie musi wyjaśniać, czy pełni funkcję publiczną (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4966/21). Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., z którego wynika, ze jeżeli informacja publiczna stanowi „informację przetworzoną”, wówczas należy wykazać, że udostępnienie tej informacji jest „szczególnie istotne dla interesu publicznego”.

Czym jest „informacja (publiczna) przetworzona”? Sformułowanie to nie ma pojęcia prawnego. NSA stwierdził, że chodzi o dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych po stronie podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, innych niż te wykorzystywane w jego bieżącej działalności. Oznacza to zatem podjęcie przez ten podmiot (jego kierownictwo lub pracowników) działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech nowej informacji. Przetworzenie nie polega jednak za każdym razem na wytworzeniu nowej informacji publicznej (bo w takim przypadku każdorazowo mamy do czynienia z informacją publiczną), ale także na podejmowaniu innych, czasochłonnych, a co za tym idzie działających destrukcyjnie na porządek prac podmiotu obowiązanego działań (por. wyroki z dnia 23 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 3842/21 i z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1474/22).

W praktyce ustalenie, czy w danym przypadku mamy do czynienia z przetworzeniem jest dosyć trudne. Dla przykładu, w orzecznictwie wciąż sporne pozostaje, na ile proces anonimizacji (usuwania danych osobowych lub danych z innego powodów uznawanych za wrażliwe np. dla podmiotu gospodarczego) informacji publicznych stanowi ich przetworzenie (zob. wyroki NSA z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 2245/21 i III OSK 2398/21 i z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2467/21).

Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego także nie zostało zdefiniowane, a jego treść ukształtowała praktyka oraz judykaty sądów administracyjnych. Przyjmuje się, że na to pojęcie składają się trzy przesłanki:

  1. przesłanka działania wnioskodawcy dla szerszej grupy osób (wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów);
  2. przesłanka działania służącego społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych;
  3. przesłanka związana z możliwością rzeczywistego wykorzystania przez wnioskodawcę informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (wyrok NSA z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1595/22).

Ochrona prywatności i tajemnicy przedsiębiorcy

Inne ograniczenie w udostępnianiu informacji publicznych wprowadza art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi: „Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.”.

Zachowanie transparentności życia publicznego nie może polegać na upowszechnianiu wszystkich danych osób pełniących funkcje publiczne. Poszanowanie prywatności na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. winno polegać przede wszystkim na pozostawieniu danej osobie fizycznej kontroli nad informacjami, które jej dotyczą. Zapewnienie prywatności informacyjnej oznacza zatem zagwarantowanie jej kontroli i swoistej autonomii informacyjnej, a więc prawa do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji, które jej dotyczą, a także prawa do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, jeśli znajdują się w posiadaniu innych podmiotów (wyrok NSA z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 922/22).

Jeżeli zaś chodzi o pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, sądy administracyjne wyprowadzają je z pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1233) (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3202/21). Tajemnicę przedsiębiorcy należy oceniać w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy bowiem, aby żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. aby odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i aby z woli przedsiębiorcy byłą objęta tajemnicą (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 3571/21). Informacja jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy, gdy można obiektywnie stwierdzić, że ma ona wartość gospodarczą, a także podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania jej poufności (wyrok NSA z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2547/21). Należy pamiętać, ze Ustawa nie wyłącza stosowania art. 5 ust. 2 do spółek Skarbu Państwa (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt  III OSK 2704/21).

Autorzy: Marcel Krzanowski, Kacper Tobiś, Wawrzynowicz & Wspólnicy sp. k.