decyzja środowiskowa

Więcej praw dla organizacji społecznych – zmiany proceduralne w zakresie wydawania decyzji środowiskowych

WIĘKSZY UDZIAŁ CZYNNIKA SPOŁECZNEGO

12 maja 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 784). Jej głównym celem jest dostosowanie polskiego prawa do przepisów unijnych, tj. art. 11 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (dyrektywy EIA). Nowelizacja wprowadza przepisy zapewniające tzw. „zainteresowanej społeczności”, czyli organizacjom ekologicznym oraz stronom postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzji środowiskowych), możliwość kontynuacji ich udziału lub włączenia się do procesu inwestycyjnego w zakresie, w jakim dotyczy on ustalania środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), dla których przeprowadzano ocenę oddziaływania na środowisko.

ZMIANY W POSTĘPOWANIU O WYDANIE DECYZJI ŚRODOWISKOWEJ

Nowelizacja wprowadza do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku) przepis przyznający stronie postępowania możliwość wnioskowania o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej. Ponadto na postanowienie o odmowie w tym zakresie może zostać złożone zażalenie, wraz z prawem do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Kolejno, w ustawie zawarto rozwiązania uprawniające sądy administracyjne do stosowania środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Chodzi przede wszystkim o dodanie szczególnej przesłanki w stosunku do tych określonych w art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W obecnym stanie prawnym, w sytuacji wnioskowania przez skarżących do sądu administracyjnego o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej, sądy odmawiają z przyczyn formalnych. Art. 61 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy bowiem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne, natomiast skutków takich zasadniczo nie wywołuje decyzja środowiskowa, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Dzięki zmianie, „trudne do odwrócenia skutki”, o których mowa w art. 61 ust. 3, w tego typu postępowaniach należy rozumieć jako następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję.

Na skutek wstrzymania decyzji środowiskowej, organ administracyjny będzie zmuszony do zawieszenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na inwestycję. Z uwagi na doniosłe skutki, jakie może pociągać za sobą dla inwestorów wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej, w przypadku zastosowania tego środka sąd powinien orzec w sprawie ze skargi na decyzję środowiskową w terminie 3 miesięcy od wydania postanowienia w tej sprawie. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny ma 2-miesięczny termin do rozpoznania zażalenia na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego w przedmiocie wstrzymania decyzji.

ZMIANY W POSTĘPOWANIACH ZEZWALAJĄCYCH NA REALIZACJĘ INWESTYCJI

Następną zmianą jest rozszerzenie możliwości weryfikacji zezwoleń na inwestycję w zakresie ich zgodności z uprzednio wydaną decyzją środowiskową. Organizacji powołującej się na swoje cele statutowe, jeżeli prowadzi działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na inwestycję, także w przypadku gdy nie brała ona udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji służy prawo do wniesienia odwołania od zezwolenia na inwestycję, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Identyczne uprawnienie przysługuje stronie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zaskarżenie możliwe jest jednak tylko w takim zakresie w jakim zezwolenie na inwestycję jest niezgodne z decyzją środowiskową lub nie uwzględnia jej postanowień. Co jednak istotne, egzekucja tego uprawnienia możliwa jest jedynie do decyzji zezwalających na realizację przedsięwzięcia, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Ustawa nie przewiduje możliwości zaskarżania decyzji lokalizacyjnych.

Nowelizacja wprowadza także istotną modyfikację w zakresie informowania o rozstrzygnięciach w postępowaniach inwestycyjnych. Niezwłocznie po wydaniu zezwolenia dotyczącego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, właściwy organ podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, a także udostępnia na okres 14 dni w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu treść tej decyzji. W informacji wskazuje się dzień udostępnienia treści decyzji. Te same zasady znajdują zastosowanie po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko także do decyzji środowiskowych.

ZŁAGODZENIE PRZEPISÓW SPECUSTAW

Wreszcie należy wskazać na zmiany, jakie zachodzą w ustawach inwestycyjnych zawierających szczególne rozwiązania stosowane w postępowaniach o wydanie zezwoleń inwestycyjnych. Zmiany te mają przede wszystkim na celu określenie relacji poszczególnych ustaw z ustawą o udostępnieniu informacji o środowisku i wykluczenie wątpliwości w stosowaniu omówionych wyżej przepisów określających zasady wydawania zezwoleń inwestycyjnych. Ponadto nowelizacja nakierowana jest na wprowadzenie do specustaw istotnych zmian natury procesowej. Chodzi zwłaszcza o przepisy stanowiące lex specialis względem ogólnych norm postępowania administracyjno-sądowego. W rezultacie zmniejszone zostają ograniczenia zawartych w specustawach przepisów dotyczących zakresu kontroli sądowo-administracyjnej i uprawnień do uchylenia tych decyzji lub stwierdzenia ich nieważności, a także możliwości stosowania środków tymczasowych.

Przykładowo po nowelizacji w ustawie z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu wprowadza się przepis, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji w zakresie terminalu, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę. Przepisu tego nie stosuje się jednak w przypadku niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji w zakresie terminalu m.in. z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

PRZEPISY PRZEJŚCIOWE

Przepisy przejściowe przewidują, że wprowadzone regulacje dotyczyć będą także – co do zasady – postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, które zostały wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Nowe regulacje umożliwiają również skarżenie zezwoleń wydanych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, które nie stały się ostateczne lub prawomocne.

Autor: Marcel Krzanowski, Kancelaria Wawrzynowicz & Wspólnicy sp. k.

Nowy projekt Ministerstwa Klimatu – dodatkowa przesłanka wstrzymania decyzji środowiskowej

Do uzgodnień międzyresortowych trafił projekt ustawy o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw, który wprowadza dodatkową szczególną przesłankę wstrzymania decyzji środowiskowej, na skutek której możliwe będzie zawieszenie przez sądy administracyjne postępowania w sprawie decyzji administracyjnej.

Nowelizacja stanowi niejako odpowiedź na zastrzeżenia Komisji Europejskiej zwracającej uwagę na konieczność posiadania przez organizacje społeczne prawa zwrócenia się do sądu lub należytego organu o zarządzenie środka tymczasowego (tymczasowego zawieszenia) w przypadku, gdy wniosła skargę na decyzję administracyjną. Postulat ten odnosi się do możliwości przerwania działań mogących szkodzić zdrowiu ludzi lub środowisku.

Powyższe zastrzeżenie Komisja Europejska wskazała w treści uzasadnienia opinii z dnia 8 marca 2019 r., skierowanej do Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 258 TFUE wskazała, że zarówno przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko („o.o.ś.”), jak i przepisy niektórych innych ustaw, stanowiących podstawy prawne do wydawania zezwoleń inwestycyjnych dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, są niezgodne z postanowieniami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko („dyrektywa EIA”) w zakresie art. 11 ust. 1 i ust. 4, tj. regulacji dotyczących dostępu zainteresowanej społeczności do wymiaru sprawiedliwości.

Dyrektywa EIA ma na celu zapewnienie udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępu zainteresowanej społeczności do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Zgodnie z definicją zawartą w art. 1 ust. 2 lit. 2 dyrektywy EIA, zainteresowana społeczność powinna być rozumiana jako społeczeństwo, które jest lub może być dotknięte skutkami lub ma interes w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska, o których mowa w art. 2 ust. 2 dyrektywy EIA. Do celów przywołanej definicji, organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym, uważa się za mające interes w tym zakresie.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 dyrektywy EIA, społeczeństwo jest informowane o wybranych kwestiach w ramach procedury podejmowania decyzji dotyczących środowiska. Z kolei w myśl art. 11 dyrektywy EIA, państwa członkowskie zobowiązane są zapewnić, aby zgodnie z krajowym systemem prawnym, członkowie zainteresowanej społeczności mający wystarczający interes lub ewentualnie podnoszący akt naruszenia prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego, mieli dostęp do procedury odwoławczej przez sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą, tak aby zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, działań lub zaniechań.

Komisja Europejska zwróciła uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem polskich sądów administracyjnych, niemożliwym jest ubieganie się o zastosowanie środka tymczasowego względem decyzji środowiskowej, z uwagi, iż jest to decyzja pośrednia, a więc jej wykonanie zasadniczo nie stwarza niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Jedynym rozwiązaniem, które mogłoby przyczynić się do osiągnięcia zamierzonego celu prawidłowej transpozycji dyrektywy EIA jest zmiana legislacyjna. Niniejsza propozycja nowelizacji ma na celu zapewnienie możliwie pełnego dostępu zainteresowanej społeczności do wymiaru sprawiedliwości w procesie inwestycyjnym, prowadzonym dla przedsięwzięć mogących w znacznym stopniu oddziaływać na środowisko, poprzez wprowadzenie do ustawy o.o.ś. dwóch nowych rozwiązań, a także przez odpowiednią modyfikację przepisów ustaw regulujących wydawanie decyzji inwestycyjnych. Proponowany normy będą miały zastosowanie bez względu na regulacje poszczególnych ustaw, w tym specustaw, dotyczących wydawania i zaskarżania zezwoleń inwestycyjnych, jak również będą miały zastosowanie wprost do decyzji środowiskowej lub do decyzji inwestycyjnej, w zakresie jej zgodności z decyzją środowiskową.

Istota rozwiązań ujętych w projekcie:

zastosowanie środków tymczasowych w postępowaniu inwestycyjnym

Przygotowany projekt ma na celu zapewnienie zainteresowanej społeczności uprawnienia do ubiegania się o zastosowanie środka tymczasowego. Ujęte w projekcie propozycja ustanowienia nowej szczególnej przesłanki, dają WSA podstawę do wstrzymania na wniosek skarżącego decyzji środowiskowej. Przesłanka ta będzie mieć charakter wyłącznie proceduralny. Wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej wiązać się będzie z koniecznością zawieszenia postępowania w sprawie decyzji inwestycyjnej. Projekt przewiduje obowiązek rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny wniosku ws. wstrzymania decyzji środowiskowej w terminie miesięcznym. Wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji będzie możliwe jedynie wraz ze złożeniem skargi do sądu. Z założeń projektu wynika, że możliwość wnoszenia o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej przysługiwać będzie wszystkim podmiotom, mającym uprawnienie do złożenia skargi do sądu administracyjnego.

niezgodność decyzji inwestycyjnej z postanowieniami decyzji środowiskowej

Projekt przewiduje rozwiązania, które zapewnią organizacjom społecznym, na określonych warunkach, prawo do wnoszenia odwołań od decyzji inwestycyjnych, a następnie skarg do WSA na takie decyzje, w zakresie ich niezgodności z decyzją środowiskową. Projektodawca zakłada wprowadzenie warunków anglojęzycznych do warunków, jakie obecnie muszą spełniać organizacje ekologiczne, które chcą uczestniczyć w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Zgodnie z dyrektywą EIA, zakres zaskarżenia decyzji inwestycyjnej przez organizacje ekologiczne będzie obejmował jedynie tę część decyzji, która odnosi się do postanowień zawartych w decyzji środowiskowej. Uprawnienie organizacji ekologicznych do kontroli decyzji inwestycyjnych w zakresie ich zgodności z postanowieniami decyzji środowiskowej rozciągać się będzie również na etap kontroli sądowej. W sytuacjach, w których przepisy dotyczące decyzji inwestycyjnych nie nakładają obowiązku zawiadamiania o ich wydaniu przez publiczne obwieszczenie, organizacje ekologiczne będą zawiadamiane o wydaniu tych decyzji przez podanie do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji, poprzez jej udostępnienie na stronie BIP organu właściwego w sprawie. Projekt zakłada także uszczegółowienie sposobu i terminu podania do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji tak, aby udostępnienie tej informacji w BIP w określonym terminie rodziło skutek domniemanego doręczenia tej decyzji organizacjom ekologicznym oraz umożliwiało im złożenie odwołania w przysługującym im terminie (standardowo wynosił będzie on 14 dni).

autor: Aneta Teresiak, Kamil Iwicki, Wawrzynowicz i Wspólnicy