Równo miesiąc temu weszła w życie dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1785 z dnia 24 kwietnia 2024 r. w sprawie zmiany dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) i dyrektywy Rady 1999/31/WE w sprawie składowania odpadów (Dz. U. UE. L. z 2024 r. poz. 1785) (Dyrektywa zmieniająca), która wprowadziła szereg zmian w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz. U. UE. L. z 2010 r. Nr 334, str. 17 z późn. zm.) (IED). Dyrektywa zmieniająca stanowi jedną z wielu inicjatyw podjętych przez Komisję Europejską w ramach realizacji założeń Europejskiego Zielonego Ładu. Bez wątpienia przyczyni się ona do realizacji unijnych założeń w zakresie dekarbonizacji przemysłu.

IED charakteryzuje się bardzo szerokim zakresem zastosowania (nałożenie zróżnicowanych obowiązków ograniczających produkcję emisji de facto w całym przemyśle, włącznie z przemysłem rolnym) przy jednoczesnym ustanowieniu bardzo wielu rozwiązań szczegółowych (dotyczących konkretnych sektorów w przemyśle czy konkretnych instalacji). Z uwagi na to, omówienie w całości nowych przepisów wymagałoby bardzo obszernej analizy. W tym opracowaniu skupimy się wyłącznie na pobieżnym przedstawieniu tych wątków, które po implementacji przepisów Dyrektywy zmieniającej dotyczyć będą przedsiębiorstw energetycznych.

Znaczenie IED dla energetyki

Dyrektywa zmieniająca, mimo że nie zawiera regulacji stricte regulacyjnych, stanowi bardzo ważny element układanki, na którą składa się unijne i krajowe otoczenie prawne sektora energetycznego. Pamiętać wszak trzeba, że IED nakłada na państwa członkowskie obowiązki wdrożenia nakazów i ograniczeń, które mają spowodować istotne zmniejszenie emisji (gazów, pyłów, dźwięków czy innych zanieczyszczeń) pochodzących z przemysłu, wśród nich emisji powstających w procesach produkcji energii.

Dość powiedzieć, że jeden z najważniejszych przepisów IED – art. 4 ust. 1 – stanowi wprost, że państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do zapewnienia, aby żadna instalacja ani obiekt energetycznego spalania, spalania odpadów ani współspalania odpadów nie były eksploatowane bez odpowiedniego pozwolenia. Szczegółowy wykaz rodzajów działalności gospodarczej, które podlegają przepisom IED, został zawarty w załączniku I do tej dyrektywy i obejmuje aktywności takie jak spalanie paliw w instalacjach o całkowitej mocy dostarczonej w paliwie wynoszącej 50 MW lub więcej, rafinacja ropy naftowej i gazu czy zgazowanie, upłynnianie lub piroliza węgla czy innych paliw.

Poza tymi typowymi (dla energetyki) działalnościami, w załączniku wymieniono także inne, mniej oczywiste działalności wykonywane także w sektorze energetycznym. Mamy tu na myśli działalności zaliczane do przemysłu chemicznego. Z przepisów wynika, że jedną z aktywności, do wykonywania której konieczne jest uzyskanie pozwolenia, jest produkcja węglowodorów prostych (łańcuchowych lub pierścieniowych, nasyconych lub nienasyconych, alifatycznych lub aromatycznych) czy także różnych pochodnych węglowodorów. Analizując treść załącznika I do IED można dojść do wniosku, że do uzyskania stosownego pozwolenia – na gruncie krajowym chodzi o pozwolenie zintegrowane, o którym mowa w rozdziale 4. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 z późn. zm.) (POŚ)  – zobowiązane są nie tylko podmioty tradycyjnie utożsamiane z produkcją emisji w sektorze energetycznym (np. elektrociepłownie), ale obowiązek ten powinien obciążać także takie jednostki, jak biometanownie.

Emisje odorów

Modyfikacje wprowadzone Dyrektywą zmieniającą w pewien sposób odpowiadają na wyzwania związane z coraz szerszą obecnością jednostek produkujących biogaz (a w Europie także biometan). Tytułem przykładu można podać wprowadzenie zmian w definicji legalnej terminu „zanieczyszczenie” w taki sposób, że obecnie uwzględnia ona nie tylko bezpośrednie lub pośrednie wprowadzanie – w wyniku działalności człowieka – substancji, wibracji, ciepła lub hałasu, ale także odorów do powietrza, wody lub ziemi.

Zmiana ta będzie miała odzwierciedlenie w treści pozwolenia zintegrowanego, chociażby z tego względu, że konieczne będzie, zgodnie ze zmienionym art. 12 ust. 1 lit. c IED, określenie we wniosku o wydanie pozwolenia m.in. źródeł emisji z instalacji, w tym emisji odorów. Można jednak wskazać znacznie istotniejsze zmiany wprowadzone do IED. Zdecydowanie ważniejsze są korekty w przepisach dotyczących działalności wymienionych w załączniku I do IED, a więc także tych wspomnianych wcześniej działalności w obrębie energetyki.

System zarządzania środowiskowego

Pierwszą z donioślejszych zmian jest dodanie do IED przepisów art. 14a dotyczących systemu zarządzania środowiskowego. Wynika z nich, że państwa członkowskie zostały zobowiązane do wprowadzenia przepisów nakładających na operatorów instalacji produkujących emisje przemysłowe obowiązek przygotowania i wdrożenia systemu zarządzania środowiskowego. Ten ostatni ma stanowić swoisty bodziec do dalszego zwiększania efektywności energetycznej i jeszcze lepszego dbania o bezpieczeństwo instalacji.

Dokument wprowadzający system zarządzania środowiskowego w danym podmiocie gospodarczym będzie zawierać konkretne zapisy kierunkujące postępowanie operatora instalacji. Przykładowo, będzie on musiał określać cele polityki środowiskowej na rzecz ciągłej poprawy efektywności środowiskowej i bezpieczeństwa instalacji czy też cele i wskaźniki efektywności w odniesieniu do znaczących aspektów środowiskowych uwzględniające wskaźniki referencyjne określone w odpowiednich konkluzjach dotyczących BAT (ang. Best Available Techniques), określonych w decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej.

Ważką kwestią, sprawiającą, że ta nowość prawodawcza będzie w pełni wiązać operatora instalacji, jest to, że podstawowe elementy systemu zarządzania środowiskowego mają znaleźć się w treści pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z nowym art. 14 ust. 1 lit. ba IED do środków, które obejmować ma pozwolenie, należą odpowiednie wymogi określające cechy systemu zarządzania środowiskowego zgodnie z art. 14a. Przyjęcie odpowiednich rozwiązań w ramach systemu zarządzania środowiskowego oraz jego wdrożenie będzie, zgodnie z nowym art. 14a ust. 4 IED, podlegać okresowym przeglądom (audytom) „w celu zapewnienia, aby [system – redakcja] nadal był odpowiedni, adekwatny i efektywny”.

Plan transformacji z głęboką transformacją przemysłową

Jak wynika z nowo dodanego art. 27d IED, integralnym elementem systemu zarządzania środowiskiem ma być plan transformacji, który ma zawierać informacje o sposobie, w jaki operator instalacji przekształci instalację w okresie 2030-2050, aby przyczynić się do powstania do 2050 r. zrównoważonej, czystej, efektywnie wykorzystującej zasoby i neutralnej dla klimatu gospodarki o obiegu zamkniętym, w tym, w stosownych przypadkach, do głębokiej transformacji przemysłowej. Plany transformacji mają zostać włączone do systemów zarządzania środowiskiem do 30 czerwca 2030 r. dla wybranych rodzajów działalności gospodarczej, w  tym tych „energetycznych”, zaś państwa członkowskie muszą przyjąć takie rozwiązania prawne, aby zapewnić, że już rok później jednostki zajmującej się audytem systemu zarządzania środowiskowego będą zdolne ocenić zgodność planów transformacji z wymogami określonymi przez Komisję Europejską w drodze aktów delegowanych (co powinno nastąpić do 30 czerwca 2026 r.).

Zgodnie z nowym art. 27e Dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych plan transformacji może posłużyć do gruntownej zmiany funkcjonowania instalacji, czyli głębokiej transformacji przemysłowej. Chodzi dokładnie o wdrożenie przez operatorów instalacji nowych technik lub najlepszych dostępnych technik wiążących się z poważną zmianą projektu lub technologii całości lub części instalacji lub zastąpienie istniejącej instalacji nową instalacją, co pozwala na niezwykle istotną redukcję emisji gazów cieplarnianych zgodnie z celem neutralności klimatycznej i optymalizuje dodatkowe korzyści dla środowiska, co najmniej do poziomów, które można osiągnąć za pomocą technik określonych w mających zastosowanie konkluzjach dotyczących BAT, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między różnymi komponentami środowiska (art. 2 pkt 9a Dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych).

Zamierzenie przeprowadzenia takiej transformacji ma stanowić odpowiedź na konieczność dostosowania się do zmienionych, zaktualizowanych podług nowych BAT wymagań zawartych w pozwoleniu zintegrowanym. Prawodawca unijny wychodzi z założenia, że dla niektórych instalacji sprostanie nowym warunkom będzie nie lada wyzwaniem. Przez to przy zamiarze przeprowadzenia głębokiej transformacji przemysłowej okres na dostosowanie do tych warunków jest wydłużony o nie więcej niż 8 lat.

Inne zmiany

Wspomnieć można także o dodaniu przepisu upoważniającego do określenia – obok dopuszczalnych wielkości emisji – wiążącego zakresu efektywności środowiskowej (dla normalnych warunków eksploatacji). Zgodnie z nowym art. 2 pkt 13aa IED efektywność środowiskowa to efektywność w zakresie poziomów zużycia, efektywnego wykorzystania zasobów w odniesieniu do materiałów oraz zasobów wodnych i energetycznych, ponownego użycia materiałów i wody oraz powstawania odpadów. Jak wynika z art. 15 ust. 4 IED (w jego nowym brzmieniu) wyznaczonych wiążących zakresów efektywności środowiskowej nie można przekroczyć w ciągu jednego lub kilku okresów, jak określono w konkluzjach dotyczących BAT. Nowy wymóg nie będzie miał jednak charakteru bezwzględnego, gdyż przewiduje się od niego co najmniej kilka wyjątków.

Istotną zmianą o charakterze administracyjnym jest konieczność wdrożenia przez państwa członkowskie przepisów dotyczących wydawania pozwoleń zintegrowanych drogą elektroniczną. Zgodnie z dodanym Dyrektywą zmieniającą art. 5 ust. 4 IED państwa członkowskie mają opracować systemy na potrzeby elektronicznego udzielania pozwoleń dla instalacji i wdrożyć procedury elektronicznego udzielania pozwoleń. Czas na wprowadzenie e-pozwoleń mija 31 grudnia 2035 r.

Ponadto Dyrektywa zmieniająca modyfikuje przepisy dotyczące dostępu do informacji i udziału społeczeństwa w procedurze udzielania pozwoleń, co dotknęło przede wszystkim treści jednego z załączników do IED. Jeżeli chodzi o zasadniczą treść dyrektywy, już obecnie art. 24 IED wprowadza w tym obszarze dość wysokie standardy, jednak zostały one poszerzone. Przykładowo, zainteresowana społeczność ma mieć możliwość wczesnego i skutecznego udziału w procedurze aktualizacji pozwolenia zintegrowanego w związku z zmianą konkluzji dotyczących BAT (co się tyczy zarówno instalacji objętych tymi konkluzjami, jak i nie) (art. 24 ust. 1 lit. e IED). Ponadto, zgodnie z art. 24 ust. 2 IED, w Internecie będzie trzeba publikować nie tylko treść pierwotnego pozwolenia zintegrowanego, ale także jego aktualizację w taki sposób, aby było to bezpłatne i nieograniczające dostępu tylko do zarejestrowanych użytkowników.

Dodatkowo zmianie uległ art. 25 ust. 1 IED, który reguluje dostęp społeczeństwa do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących emisji przemysłowych. Korekta stanowiąca konsekwencję wejścia w życie Dyrektywy zmieniającej polega na uniezależnieniu udziału w procedurze odwoławczej dotyczącej decyzji działań czy zaniechań związanych ze stosowaniem IED, od roli, jaką członek zainteresowanej społeczności odegrał na etapie partycypacyjnym procedur podejmowania decyzji na podstawie IED. Wprowadzono takie wymagania, ażeby procedura odwoławcza była „uczciwa, sprawiedliwa, przeprowadzana bez zbędnej zwłoki, niedyskryminacyjna ze względu na koszt” i aby przewidywała odpowiednie i prawnie skuteczne środki zaradcze, w tym w stosownych przypadkach nakazy sądowe.

Transpozycja nowych rozwiązań

Jako że mamy do czynienia z dyrektywą, konieczne jest dokonanie jej implementacji do polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 Dyrektywy zmieniającej państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania dyrektywy do 1 lipca 2026 r.

Zmian dotykających POŚ oraz innych ustaw w związku z wdrożeniem przepisów IED można się spodziewać jednak znacznie szybciej. W lutym 2024 r. Komisja Europejska (KE) wszczęła przeciwko Polsce procedurę o naruszenie obowiązków państwa członkowskiego, polegającej na dokonaniu niepełnej transpozycji IED. Ponadto, w ocenie KE, przepisy dotyczące informacji publicznej i dostępu do wymiaru sprawiedliwości nie zostały prawidłowo włączone do prawa krajowego. Także już niedługo światło dzienne powinny ujrzeć projekty, które przeniosą istotną część przepisów IED na poziom krajowy.

Autor: Marcel Krzanowski, Wawrzynowicz & Wspólnicy sp. k.