30 sierpnia 2024 r. w wykazie Rządowego Centrum Legislacji opublikowany został projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji oraz niektórych innych ustaw (numer w wykazie: UC38, Projekt).

Celem Projektu jest zapewnienie stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/956 z dnia 10 maja 2023 r. ustanawiającego mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO₂ (Dz. Urz. UE L 130 z 16.05.2023, str. 52, Rozporządzenie CBAM) (ogólnie przedstawionego w artykule „Porozumienie w sprawie CBAM”) oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/1773 z dnia 17 sierpnia 2023 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/956 w odniesieniu do obowiązków sprawozdawczych do celów mechanizmu dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO₂ w okresie przejściowym (Dz. Urz. UE L 228 z 15.09.2023, str. 94, Rozporządzenie wykonawcze). O Rozporządzeniu wykonawczym szerzej pisaliśmy w odrębnym artykule „Przepisy wykonawcze dla okresu przejściowego CBAM”.

Założenia mechanizmu CBAM

Aby lepiej zrozumieć znaczenie zmian, jakie wprowadzić ma Projekt, w pierwszej kolejności należy przedstawić założenia Rozporządzenia CBAM. Akt ten ustanawia obowiązkowy system rozliczania emisji gazów cieplarnianych dotyczący importowanych do Unii Europejskiej (UE) towarów – tzw. mechanizm CBAM (ang. Carbon Border Adjustment Mechanism, pl. mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO₂), nazywany również granicznym podatkiem węglowym. Rozporządzenie CBAM zakłada stosowanie do towarów importowanych do UE systemu podobnego do europejskiego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych mającego zastosowanie do produkcji wewnątrzunijnej (EU ETS), polegającego na obowiązku raportowania, a następnie rozliczania emisji gazów cieplarnianych generowanych przy procesie produkcji towaru.

Rozporządzenie CBAM docelowo, poprzez wprowadzenie obowiązku zakupu i umorzenia dedykowanych jednostek emisji – certyfikatów CBAM – w celu rozliczenia emisji, nałoży na importowane towary ciężar finansowy odpowiadający emisji gazów cieplarnianych generowanych przy produkcji importowanych towarów w państwach trzecich, co ma zapobiec ucieczce emisji gazów cieplarnianych, a przez to przełożyć się na zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych na świecie i wspieranie celów Porozumienia paryskiego, również przez stworzenie zachęt do redukcji emisji dla operatorów w państwach trzecich.

Mechanizm CBAM będzie miał zastosowanie do importu określonych w załączniku I towarów przywożonych na obszar celny UE z sektorów produkcji cementu, energii elektrycznej, nawozów, żeliwa i stali, aluminium oraz wodoru. Warto także podkreślić, że przepisy Rozporządzenia CBAM nie mają zastosowania do tych towarów jeśli ich wartość rzeczywista nie przekracza niewielkiej wartości rozumianej jako nieprzekraczającej 150 euro. Ponadto Rozporządzenie CBAM nie obejmuje swoimi przepisami towarów znajdujących się w bagażach osobistych podróżnych z państw trzecich (również gdy są to niewielkie wartości), a także towarów związanych z działaniami wojskowymi.

Mechanizm CBAM w okresie przejściowym

Prawodawca unijny uznał, że najlepszym rozwiązaniem będzie stopniowe wprowadzanie mechanizmu CBAM. Przez to art. 32 Rozporządzenia CBAM przewiduje okres przejściowy, w którym ma zostać nałożony obowiązek raportowania. Okres przejściowy rozpoczął się 1 października 2023 r. i będzie trwał do 31 grudnia 2025 r. W okresie tym zgłaszający objęci obowiązkiem sprawozdawczym, tj. importerzy i pośredni przedstawiciele celni, zostali zobowiązani do składania kwartalnych sprawozdań w zakresie raportowania emisji wbudowanych gazów cieplarnianych w importowane towary.

Następnie od 1 stycznia 2026 r. rozpocznie się okres docelowy, kiedy w pełni będą obowiązywały wszystkie przewidziane obowiązki. W tym okresie, aby dokonać przywozu towarów objętych mechanizmem CBAM na obszar celny UE, zgłaszający będzie musiał uzyskać status upoważnionego. Upoważnieni będą mieli obowiązek co roku deklarować ilość towarów przywiezionych do UE w poprzednim roku oraz związane z nimi emisje, a następnie rozliczać ww. emisje odpowiednią liczbą certyfikatów CBAM. Z uwagi na wskazany wyżej podział na okres przejściowy i docelowy, wdrożenie mechanizmu CBAM na gruncie prawa polskiego będzie wprowadzane stopniowo i będzie zależne od harmonogramu przyjmowania unijnych aktów normatywnych.

Cele ogólne Projektu i właściwe organy

Przechodząc już do treści Projektu, w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż wprowadza on zmiany przede wszystkim w ustawie z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2022 r. poz. 673 oraz z 2024 r. poz. 834, Ustawa). Zasadniczo Projekt ma na celu zapewnienie stosowania przepisów w zakresie odnoszącym się do okresu przejściowego funkcjonowania mechanizmu CBAM oraz przyznawania, odmowy przyznania lub cofania statusu upoważnionego zgłaszającego, mimo że te zagadnienia odnoszą się już do okresu docelowego.

Głównym zamierzeniem projektodawców było określenie w przepisach krajowych organów właściwych do przeprowadzania przewidzianej ww. aktach normatywnych tzw. procedury korekty oraz do nakładania administracyjnych kar pieniężnych na podmioty niewywiązujące się z obowiązków sprawozdawczych, uregulowanie aspektów proceduralnych tych postępowań oraz doprecyzowanie w przepisach kwestii dotyczących dostępu do rejestru przejściowego CBAM, za pośrednictwem którego zgodnie z przepisami prawa UE sprawozdania CBAM, są składane.

Z Projektu wynika, że właściwym organem w odniesieniu do ww. przepisów dotyczących korekty sprawozdań czy wymierzania kar administracyjnych ma być Krajowy ośrodek bilansowania i zarzadzania emisjami (KOBiZE). Zgodnie z art. 4 Ustawy wykonywanie zadań KOBiZE powierza się Instytutowi Ochrony Środowiska – Państwowemu Instytutowi Badawczemu w Warszawie.

Rozwiązania okresu przejściowego w prawie polskim

W zakresie wspomnianego już mechanizmu CBAM w okresie przejściowym projektowany do dodania w Ustawie rozdział 9a wskazuje, że zgłaszający za każdy kwartał od 1 października 2023 r. do 31 grudnia 2025 r. będzie składał sprawozdania w rejestrze przejściowym, nie później niż miesiąc od zakończenia danego kwartału. Sprawozdanie ma zawierać następujące informacje:

• całkowitą ilość każdego rodzaju towarów, określoną dla każdej instalacji wytwarzającej towary w państwie pochodzenia;
• rzeczywisty całkowity poziom emisji wbudowanych;
• całkowite emisje pośrednie;
• opłatę emisyjną należną w państwie pochodzenia za emisje wbudowane w towary przywożone, z uwzględnieniem rabatów lub innej dostępnej formy rekompensaty.

Zgodnie z art. 54d Projektu możliwe ma być wystąpienie z wnioskiem o zezwolenie na ponowne złożenie sprawozdania lub o jego korektę po upływie terminu. KOBiZE w terminie 21 dni ma możliwość uwzględnienia bądź też odmowy wniosku. Warto podkreślić fakt, że w przypadku odmowy zgłaszającemu przysługiwać ma skarga do sądu administracyjnego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), wnoszona za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej Krajowego ośrodka.

Natomiast przyznawanie statusu upoważnionego zgłaszającego zostanie uregulowane w nowo dodanym rozdziale 9b Ustawy. Kryteria przyznawania tego statusu określone są w art. 17 ust. 2 Rozporządzenia CBAM i są to m.in.:

• niedopuszczenie się przez wnioskodawcę poważnego naruszenia ani powtarzających się naruszeń przepisów prawa celnego, przepisów podatkowych, przepisów dotyczących nadużyć na rynku, przepisów Rozporządzenia CBAM ani aktów delegowanych i wykonawczych przyjętych na jego mocy, a w szczególności brak bycia notowany za poważne przestępstwa związane z własną działalnością gospodarczą w ciągu pięciu lat poprzedzających rok złożenia wniosku;
• wykazanie się zdolnością finansową i operacyjną do wypełnienia zobowiązań wynikających z Rozporządzenia CBAM;
• posiadanie siedziby w państwie członkowskim złożenia wniosku;
• posiadanie numeru EORI.

Właściwym organem w przedmiocie przyznania tego statusu będzie właściwy dyrektor izby administracji skarbowej.

Administracyjne kary pieniężne

Z kolei kwestia administracyjnych kar pieniężnych uregulowana zostanie w nowym rozdziale 9c Ustawy. W przepisach tego rozdziału wskazano, że KOBiZE ustala wysokość kary w oparciu o iloczyn liczby ton niezgłoszonych emisji oraz stawkę, która stanowić ma równowartość od 10 do 50 euro. Kara może zostać nałożona w przypadku m.in. gdy zgłaszający nie podjął niezbędnych działań w celu dopełnienia obowiązku złożenia sprawozdania CBAM lub gdy sprawozdanie jest nieprawidłowe lub niekompletne, a zgłaszający nie podjął niezbędnych działań w celu skorygowania sprawozdania, mimo wszczętej procedury korekty. Jednak, jeśli zgłaszający wykaże, że podjął niezbędne działania w celu złożenia lub skorygowania sprawozdania, postępowanie o nałożenie kary już rozpoczęte zostanie umorzone, a jeśli jeszcze go nie wszczęto, stanowi to podstawę do niepodejmowania dalszych działań przez KOBiZE.

Do ustalenia wysokości kary brane pod uwagę będą takie czynniki jak:

• zakres niezgłoszonych informacji;
• niezgłoszone ilości przywiezionych towarów i niezgłoszone emisje związane z tymi towarami;
• gotowość zgłaszającego objętego obowiązkiem sprawozdawczym do zastosowania się do wniosku o udzielenie informacji lub skorygowania sprawozdania CBAM;
• umyślne działanie lub zaniedbanie ze strony zgłaszającego objętego obowiązkiem sprawozdawczym;
• dotychczasowe działania zgłaszającego objętego obowiązkiem sprawozdawczym w zakresie wywiązywania się z obowiązków sprawozdawczych;
• poziom współpracy zgłaszającego objętego obowiązkiem sprawozdawczym mającej na celu zaprzestanie naruszania przepisów;
• okoliczność, czy zgłaszający objęty obowiązkiem sprawozdawczym, dobrowolnie podjął działania mające na celu zapewnienie, by w przyszłości nie dochodziło do podobnych naruszeń.

Co więcej, w przypadku złożenia więcej niż dwóch niekompletnych czy też nieprawidłowych sprawozdań z rzędu lub też nieprzedłożenia sprawozdania w terminie ponad 6 miesięcy stosuje się wyższy wymiar kary. Wysokość stawki ustalana będzie jako średni kurs euro w przeliczeniu na złote przez Narodowy Bank Polski na pierwszy dzień roboczy miesiąca następującego po zakończeniu kwartału, w którym powstał obowiązek złożenia danego sprawozdania. Od decyzji o nałożeniu kary przysługiwać ma odwołanie do ministra właściwego do spraw klimatu.

Dostęp do spraw podatkowych

Projekt wprowadza zmiany również w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383, z późn. zm., Ordynacja). Zgodnie ze zmianą w art. 299 § 3 Ordynacji organy podatkowe będą upoważnione do udostępniania KOBiZE informacji wynikających z akt spraw podatkowych – na potrzeby realizacji zadań w okresie przejściowym, oraz ministrowi właściwemu do spraw klimatu. W wyniku powyższej zmiany KOBiZE oraz minister właściwy do spraw klimatu będą mogli otrzymać od organów celnych informacje dotyczące przywozu na obszar celny UE towarów objętych Rozporządzaniem CBAM, co będzie konieczne przy weryfikacji sprawozdań w procedurze korekty oraz przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych.

Przepisy końcowe i wejście w życie przyszłej ustawy

W art. 7 ust. 1 Projektu uregulowano status prawny sprawozdań złożonych przed wejściem w życie ustawy zapoczątkowanej Projektem. Regulacja ta jest konieczna, ponieważ zgodnie z art. 35 ust. 1 Rozporządzenia CBAM oraz art. 8 ust. 1 Rozporządzenia wykonawczego zgłaszający są zobowiązani do składania sprawozdań CBAM zaczynając od czwartego kwartału 2023 r. Projekt przewiduje, że sprawozdania już złożone, bezpośrednio na podstawie przepisów prawa UE, uznane zostaną za sprawozdania za okres sprawozdawczy, do którego się odnoszą.

W art. 7 ust. 2 Projektu określono termin zakończenia procedury korekty w odniesieniu do sprawozdań wymaganych za czwarty kwartał 2023 r., które nie zostały złożone. Jak wskazuje Projekt, w takiej sytuacji procedura korekty zakończy się po upływie 3 miesięcy od dnia jego wejścia w życie.

Projektowana ustawa przewiduje termin wejścia w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Należy pamiętać, że jest to wyłącznie projekt na etapie konsultacji i uzgodnień, więc treść proponowanych zapisów może wciąż ulec zmianie do czasu ich wejścia w życie.

Autorka: Aleksandra Walczak, Wawrzynowicz & Wspólnicy sp. k.