Bezpieczeństwo energetyczne, definiowane jako zapewnienie stabilnych dostaw energii elektrycznej, cieplnej i gazowej dla krajowych odbiorców przemysłowych, gospodarstw domowych oraz instytucji publicznych, stanowi bezsprzecznie wysoką i kluczową wartość dla organizacji całego państwa. W orzecznictwie Sądu Najwyższego (SN), Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) i wojewódzkich sądów administracyjnych (WSA) przyjmuje się, że zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju stanowi wręcz wartość konstytucyjną (zob. m.in. wyrok SN z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I NSK 105/18, postanowienie NSA z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt III OZ 331/23).

Inwestycje liniowe w sektorze energetycznym, takie jak budowa gazociągów i linii elektroenergetycznych, odgrywają kluczową rolę w zapewnieniu stabilności oraz powszechności dostaw, a także bezpieczeństwa energetycznego. Mimo świadomości ich znaczenia dla funkcjonowania gospodarki, konieczność budowy nowej infrastruktury energetycznej w dalszym ciągu wywołuje spory. Dotyka to zwłaszcza zwykłych obywateli, którzy nierzadko są ograniczani w swoich prawach, a nawet ich pozbawiani, po to, aby przez należącą do nich nieruchomość mógł przebiec fragment sieci czy gazociągu. Jest to możliwe, gdyż energetyczne inwestycje liniowe uznawane są za cele publiczne w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145) (UGN).

W dzisiejszym artykule postaramy się przybliżyć pojęcie inwestycji liniowej oraz przedstawić, w jaki sposób dochodzi do ich lokalizacji na zasadach ogólnych, wyznaczanych zasadniczo przez przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) (UPZP).O alternatywnych sposobach realizacji infrastruktury energetycznej w drodze tzw. specustaw inwestycyjnych pisaliśmy po części w artykułach poświęconych konkretnym aktom prawnym, np. specustawie biogazowej czy specustawie dotyczącej elektrowni szczytowo-pompowych.

Pojęcie inwestycji liniowej

W żadnej ustawie ani rozporządzeniu nie zdefiniowano, co należy rozumieć pod sformułowaniem „inwestycja liniowa”. Pojęcie to można zrekonstruować na podstawie przepisów różnych aktów prawnych.

Proces ten należy zacząć od analizy art. 3 pkt 3a ustawy z dnia ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) (PB) i definicji „obiektu liniowego”. W myśl tego przepisu obiektem liniowym jest obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, droga kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable zainstalowane w kanalizacji kablowej, kable zainstalowane w kanale technologicznym oraz kable telekomunikacyjne dowieszone do już istniejącej linii kablowej nadziemnej nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego.

Powyższa definicja potwierdza, że obiekty liniowe są realizowane także do celów zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego. Precyzyjne definicje legalne takich terminów jak „sieć”, „sieć przesyłowa” czy „sieć dystrybucyjna” można znaleźć się w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 266 z późn. zm.) (PE). Nie są to wszystkie rodzaje sieci, jakie przewidziano w polskim prawodawstwie. Na gruncie PE można znaleźć także definicje terminów takich jak „sieć gazociągów kopalnianych”, „sieć bezpośrednia” czy „sieć transportowa dwutlenku węgla”. Ponadto na poziomie aktów wykonawczych można spotkać się z dokładniejszymi podziałami np. gazociągów, co ma chociażby miejsce w przypadku § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640).

Co więcej, w zależności od kontekstu, odczytanie pojęcia inwestycji liniowej może wymagać odwołania także do innych jeszcze przepisów, np. art. 49 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm.), który definiuje pojęcie urządzeń przesyłowych, jako urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz innych urządzeń podobnych nie należących do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Skupiając się jednak na inwestycjach liniowych, jako przedsięwzięciach realizujących cele publiczne, odwołanie do wspomnianych wcześniej przepisów prawa publicznego jest wystarczające.

Inwestycje liniowe jako cele publiczne

Mówiąc o celach publicznych, należy przede wszystkim mieć na względzie treść art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z tego powodu w ustawie regulującej kwestie wywłaszczania umieszczono także przepisy, z których można wyczytać, jakie rodzaje przedsięwzięć przyczyniają się do realizacji celów publicznych.

Te ostatnie nie zostały określone przez dodanie definicji legalnej czy wymienienie ich cech szczególnych, a sprecyzowano je w drodze stworzenia katalogu różnych czynności, obiektów lub działań, arbitralnie wybranych przez ustawodawcę. W art. 6 UGN znajduje się istotna część przedsięwzięć kwalifikowanych jako cele publiczne. Nie jest to jednak katalog zamknięty. Z art. 6 pkt 10 UGN wynika, że za cele publiczne w rozumieniu ustawy uznaje się także inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. Tytułem przykładu można przywołać art. 11 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1289), zgodnie z którym do celów publicznych należy budowa i utrzymanie infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego oraz przedsięwzięcia niezbędne do przyłączania do sieci punktów ładowania stanowiących element tej infrastruktury, polegające w szczególności na modernizacji, rozbudowie albo budowie sieci.

Jeżeli chodzi o inwestycje liniowe, ogólną podstawą prawną do ich uznania za cele publiczne stanowi art. 6 pkt 2 UGN. Zgodnie z tym przepisem, budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu tej ustawy.

Do zlokalizowania inwestycji liniowej, uznanej za realizującą cel publiczny, konieczne jest nadto uznanie jej za inwestycję celu publicznego w myśl art. 2 pkt 5 UPZP. Zgodnie z tym przepisem, chodzi o działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 UGN. Realizacja inwestycji liniowej stanowi realizację celu publicznego. Zaznaczyć należy, że nie ma przy tym znaczenia, kto jest inwestorem danej inwestycji celu publicznego – może to być zarówno Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego, jak i każda inna osoba prawna (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1066/17).

Należy przy tym wskazać, że nie każde zamierzenie inwestycyjne, realizujące cele wymienione w art. 6 pkt 1-10 UGN, stanowi automatycznie w każdym przypadku inwestycję celu publicznego, gdyż konieczne jest jeszcze, aby spełniało ono dodatkowe warunki. Inwestor musi wykazać, że projektowana inwestycja spełnia łącznie przesłanki określone w powołanych wyżej przepisach, aby można było stosować regulacje prawne właściwe dla lokalizacji inwestycji celu publicznego (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1731/19). Analizując wspólnie przepisy art. 6 UGN i art. 2 pkt 5 UPZP, sądy administracyjne przyjmują dwie cechy, które wystąpić winny kumulatywnie, aby dane przedsięwzięcie spełniało wymogi zaliczenia go jako inwestycji celu publicznego. Po pierwsze, scharakteryzowania wymaga zakres obowiązywania inwestycji, tj. określenie, że dane przedsięwzięcie ma znaczenie lokalne, ponadlokalne, krajowe lub międzynarodowe. Drugą przesłanką jest to, jakie dany cel ma zamierzenie, tj. czy mieści się on w realizacji celów wymienionych w art. 6 UGN (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 345/18).

Lokalizacja inwestycji liniowej w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Zgodnie z art. 4 ust. 1 UPZP ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (MPZP lub plan miejscowy). Jest to podstawowy akt planistyczny, za pomocą którego gmina wykonuje władztwo planistyczne. MPZP jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 UPZP), co wiąże się z pewnym standardem dokładności przy sporządzaniu jego treści. Z uwagi na to MPZP powinien zawierać regulacje czytelne, bo jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 747/19).

Obligatoryjnym elementem treści MPZP jest określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 UPZP), z kolei fakultatywnym („w zależności od potrzeb”) – granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (art. 15 ust. 3 pkt 4a UPZP). Pojęcie budowy infrastruktury technicznej zostało zdefiniowane w art. 143 ust. 2 UGN. Zgodnie z tym ostatnim przepisem budową infrastruktury technicznej jest budowa drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych można dostrzec rozbieżność stanowisk, jeżeli chodzi o dokładność określenia przebiegu inwestycji liniowej w MPZP. Co więcej, o braku jednolitości można mówić także w stosunku do wypowiedzi NSA.

W jednym ze swoich orzeczeń NSA uznał, że ustalenia MPZP mogą przybierać formę ogólną, co oznacza, że nie zawsze konieczne jest precyzyjne określenie przebiegu sieci infrastruktury technicznej. Sąd zaznaczył, że większy margines swobody pozostawiony organom administracyjnym pozwala na elastyczne podejście do realizacji inwestycji, co jest szczególnie istotne w przypadku infrastruktury o charakterze publicznym (por. wyrok z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 537/13).

W późniejszym orzeczeniu sąd ten zajął jednak nieco inne stanowisko. Można w nim znaleźć stwierdzenia, że plany miejscowe powinny być w swojej treści jednoznaczne i nie budzić wątpliwości interpretacyjnych, zwłaszcza w kontekście inwestycji infrastrukturalnych, takich jak liniowe inwestycje energetyczne, które są realizowane na rozciągłych terenach objętych planami miejscowymi (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2933/19).

Takie podejście jest podzielane także przez sądy wojewódzkie. Jako przykład można podać orzeczenie WSA we Wrocławiu, w którym stwierdzono, że jeżeli rada gminy nie określiła w sposób jednoznaczny lokalizacji i przebiegu sieci infrastruktury, mimo że dopuszczono ich budowę, to zapisy te powodują, że wymienione sieci infrastruktury mogą być poprowadzone w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach (wyrok z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 427/19).

Przeciwnie do planu ogólnego gminy, który stanowi swego rodzaju podstawę dla kreowania treści MPZP, plan miejscowy nie musi być przyjęty dla całego obszaru gminy. Najczęściej MPZP uchwala się dla obszaru obejmującego kilka działek, przy czym nie za każdym razem musi objąć ich całą powierzchnię.

W kontekście inwestycji liniowych zwrócił na to uwagę WSA w Poznaniu, stwierdzając, że żadne przepisy prawa nie wymagają, aby postanowieniami planu miejscowego objęte były z zasady całe działki, a objęcie nim jedynie fragmentów nie tylko nie będzie mieć negatywnych skutków, ale też jest logiczną konsekwencją uchwalania planu miejscowego dla specyficznego obiektu, jakim jest linia elektroenergetyczna. Hipotetycznie występujące zagrożenia w postaci np. niemożności zabudowy działek czy inne trudności w korzystaniu z nieruchomości mogą zresztą, w razie ich zaistnienia, skutkować postępowaniami odszkodowawczymi, czy też procedurami odkupu działek przez gminę (wyrok z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 667/16).

Podkreślić również należy, że ewentualna i możliwa zmiana lub uchylenie planu miejscowego może w sposób oczywisty wpływać na realizację określonej inwestycji celu publicznego, w tym w szczególności inwestycji liniowych z uwagi na ich rozciągłość terytorialną i ich przebieg przez działki o różnym stanie prawnym. W sytuacji gdy MPZP koliduje z przepisami krajowymi dotyczącymi prowadzenia i realizacji inwestycji celu publicznego (takimi jak liniowa infrastruktura gazowa), nadrzędność mają oczywiście przepisy krajowe, które w założeniu ułatwić mają inwestorom realizację takich inwestycji (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2116/20).

Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jako podstawa lokalizacji inwestycji liniowej

W sytuacji, gdy inwestycja celu publicznego miałaby zostać zrealizowana na obszarze, dla którego nie sporządzono MPZP, konieczne jest uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 UPZP (decyzja lokalizacyjna). Jest to jedna z dwóch rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidzianych przepisami UPZP – w stosunku do innych niż inwestycje celu publicznego wydaje się decyzje o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 UPZP). W porównaniu z tą ostatnią decyzją, decyzja lokalizacyjna może się okazać niezwykle interesująca dla inwestora, gdyż przepisy UPZP gwarantują jej większą trwałość.

Widać to co najmniej w kilku aspektach, jednak skupimy się wyłącznie na dwóch.

Po pierwsze, od decyzji lokalizacyjnej trudniej się odwołać, ponieważ art. 53 ust. 6 UPZP nakazuje, aby w odwołaniu zawarto zarzuty odnoszące się do decyzji, określono istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazano dowody uzasadniające to żądanie. To istotna zmiana w porównaniu z przepisem art. 128 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) (KPA), który mówi o tym, że odwołanie nie wymaga szczególnego uzasadniania i wystarczy, jeżeli będzie z niego wynikać, że strona nie jest zadowolona z decyzji.

Po drugie, w myśl art. 53 ust. 6 UPZP, nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Dla porównania: ogólny przepis, zawarty w art. 156 § 2 KPA, wprowadza zasadę, że nie stwierdza się nieważność decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. Pamiętać jednak trzeba, że art. 53 ust. 7 UPZP dotyczy tylko decyzji pozytywnych, tzn. ustalających lokalizację inwestycji celu publicznego. Dla decyzji odmownych obowiązuje 10-letni termin, o którym mowa w art. 156 § 2 KPA (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 404/18).

W postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji lokalizacyjnej to inwestor określa przebieg inwestycji, co oznacza, że to na nim spoczywa odpowiedzialność za wybór konkretnej trasy realizowanej inwestycji. W sytuacji, gdy we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor określił proponowany przebieg inwestycji liniowej z wykorzystaniem oznaczonych nieruchomości, to właściwy organ rozpoznający ten wniosek nie jest uprawniony do zmiany zaproponowanej w nim trasy przebiegu inwestycji liniowej (wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2874/14).

Decyzja lokalizacyjna powinna być przez organ prowadzący dane postępowanie uzgodniona z wnioskującym o wydanie decyzji inwestorem. Co jednak istotne, w świetle utrwalonego orzecznictwa, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie lokalizacyjne nie jest zobowiązany do uzgadniania z inwestorem treści decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z właściwymi organami (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 33/11). Procedura uzgadniania dotyczy jedynie pozytywnych rozstrzygnięć w tym zakresie. Uzgodnienia z inwestorem obejmują projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co oznacza, iż organ prowadzący postępowanie powinien sporządzić projekt decyzji i przedłożyć go do uzgodnienia właściwemu podmiotowi prowadzącemu daną inwestycję (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 305/13).

Przyszła treść decyzji lokalizacyjnej podlega licznym uzgodnieniom z innymi organami administracji publicznej (art. 53 ust. 4 UPZP). Zgodnie z art. 53 ust. 1 UPZP, postanowienia zapadłe w toku postępowania, w tym postanowienia dotyczące uzgodnienia bądź odmowy uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej, powinny zostać doręczone inwestorowi oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych inwestycją, natomiast pozostałe strony postępowania są informowane poprzez obwieszczenie (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 429/10). Warto podkreślić, że postanowienie uzgadniające może być zaskarżone zażaleniem, jednak prawo to przysługuje jedynie stronie postępowania, nie zaś organowi prowadzącemu postępowanie lokalizacyjne (wyrok NSA z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1284/12).

W związku z rozciągłością przestrzenną budowy danej inwestycji liniowej, w orzecznictwie podniesiono konieczność posiadania przez inwestora stabilnego tytułu dla całej infrastruktury tworzącej daną sieć w związku z tym, że jej fragmenty nie mogą być dowolnie i swobodnie przesuwane na niektórych nieruchomościach objętych inwestycją. Utrata tytułu prawnego do korzystania z niektórych nieruchomości, na których posadowiona jest dana inwestycja liniowa (np. sieć przesyłowa), na przykład w wyniku wygaśnięcia prawa, na podstawie którego została ona zbudowana, może mieć istotny wpływ na całość lub znaczną część infrastruktury zrealizowanej w ramach jednego zadania inwestycyjnego (por. postanowienie SN z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt III CZP 112/17).

Najnowsze orzecznictwo w zakresie prowadzenia inwestycji i możliwości inwestorów w zakresie ograniczenia prawa własności nieruchomości w sytuacji prowadzenia inwestycji będzie przedmiotem jednego z kolejnych artykułów.

Autorzy: r.pr. Maciej Grabek, Kacper Tobiś, Wawrzynowicz & Wspólnicy sp. k.