8 sierpnia 2022 roku w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej zostało opublikowane Rozporządzenie Rady (UE) 2022/1369 z dnia 5 sierpnia 2022 r. w sprawie skoordynowanych środków zmniejszających zapotrzebowanie na gaz[1] (dalej jako: Rozporządzenie). Weszło ono w życie z dniem następującym po opublikowaniu, a utratę mocy obowiązującej ustalono na rok po jego wejściu w życie – z możliwością przedłużenia okresu jego stosowania. Podstawowym celem nowych rozwiązań jest przygotowanie zapasów paliwa gazowego na okres zimowy tak, aby uniknąć negatywnych konsekwencji nieregularnych dostaw surowca z Federacji Rosyjskiej.
Tło i geneza
Prace nad Rozporządzeniem rozpoczęły się w drugiej połowie lipca 2022 roku, kiedy to ogłoszono pomysł, że od 1 sierpnia 2022 roku do dnia 31 marca 2023 roku państwa członkowskie Unii Europejskiej powinny zredukować zużycie gazu o 15%. Głównym założeniem było zapobieżenie kryzysowi energetycznemu podczas nadchodzącej zimy w świetle agresji Rosji na Ukrainę, która miała miejsce w lutym 2022 roku oraz regularnie nakładanych pakietów sankcji na Federację Rosyjską przez Unię Europejską.
20 lipca 2022 roku przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen w swoim oświadczeniu wskazała, że obecnie 12 państw członkowskich jest dotkniętych częściowym lub całkowitym odcięciem dostaw rosyjskiego gazu, zaś przepływ tego surowca jest obecnie mniejszy o jedną trzecią w porównaniu do poziomu z lipca 2021 roku. Mając to na uwadze, Unia Europejska musi być gotowa na dalszy szantaż energetyczny ze strony rosyjskiej. Przewodnicząca KE wskazała również, że w związku z powyższym Komisja proponuje instrument kryzysowy na podstawie art. 122 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zgodnie z tym przepisem Rada, na wniosek Komisji, może postanowić, w duchu solidarności między państwami członkowskimi, o środkach stosownych do sytuacji gospodarczej, w szczególności w przypadku wystąpienia poważnych trudności w zaopatrzeniu w niektóre produkty, zwłaszcza w obszarze energii. Zaproponowano redukcję zużycia gazu o 15%, co stanowiłoby równowartość 45 mld m3 gazu. Taki ruch pozwoli na przetrwanie nadchodzącej zimy nawet w przypadku całkowitego zakłócenia dostaw rosyjskiego gazu[2].
26 lipca 2022 roku ministrowie krajów Unii Europejskiej odpowiedzialni za sprawy energii osiągnęli porozumienie polityczne w sprawie zmniejszenia zapotrzebowania na gaz. Tematem spotkania była propozycja Komisji Europejskiej zakładająca obowiązkową redukcję zużycia gazu w przypadku sytuacji kryzysowej w UE związanej z dostawami tego paliwa, o której mówiła przewodnicząca Komisji Europejskiej. Porozumienie zakłada ograniczenie popytu na ten surowiec o 15% przed zimą i w okresie zimowym. Rozporządzenie zostało przyjęte przez Radę 5 sierpnia 2022 roku, a po opublikowaniu weszło w życie 9 sierpnia 2022 roku.
Rozwiązania zawarte w Rozporządzeniu
W preambule do Rozporządzenia wskazano, że łączne przepływy gazu z Rosji stanowią obecnie mniej niż 30% średniej przepływów gazu z lat 2016–2021. To zmniejszenie dostaw doprowadziło do historycznie wysokich i niestabilnych cen energii, przyczyniło się do wzrostu inflacji oraz stworzyło ryzyko dalszego pogorszenia koniunktury gospodarczej w Europie. Podkreślono, że w dalszym ciągu realnym ryzykiem jest całkowite wstrzymanie dostaw rosyjskiego gazu w niedalekiej przyszłości w sposób nagły i jednostronny, w związku z czym Unia Europejska musi być przygotowana na takie ryzyko.
Rozwiązania prawne zawarte w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1938 z dnia 25 października 2017 r. dotyczące środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego i uchylające rozporządzenie (UE) nr 994/2010[3] nie uwzględniają w wystarczającym stopniu zakłóceń dostaw ze strony głównego dostawcy gazu trwających dłużej niż 30 dni, co stwarza ryzyko dodatkowych obciążeń dla unijnego przemysłu i konsumentów. Dobrowolne środki, które zmniejszają zapotrzebowanie, mogą okazać się niewystarczające do zapewnienia bezpieczeństwa dostaw i funkcjonowania rynku. W związku z tym, aby szybko zaradzić szczególnym wyzwaniom związanym z trwającym i przewidywanym poważnym pogorszeniem się niedoborów dostaw gazu z terytorium Federacji Rosyjskiej oraz uniknąć zakłóceń między państwami członkowskimi, należy ustanowić nowy instrument wprowadzający możliwość obowiązkowego zmniejszenia zapotrzebowania na gaz dla wszystkich państw członkowskich.
Zgodnie z art. 1 Rozporządzenia ustanawia ono przepisy mające na celu zaradzenie, w duchu solidarności, poważnym trudnościom w dostawach gazu, z myślą o zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw gazu do Unii. Przepisy te obejmują poprawę koordynacji, monitorowania i sprawozdawczości w zakresie krajowych środków zmniejszających zapotrzebowanie na gaz oraz możliwość ogłoszenia przez Radę, na wniosek Komisji, unijnego stanu alarmowego jako stanu kryzysowego specyficznego dla Unii, uruchamiającego obowiązek w zakresie obowiązkowego zmniejszenia zapotrzebowania w całej Unii.
Zgodnie z art. 3 Rozporządzenia, państwa członkowskie dokładają wszelkich starań, aby zmniejszyć swoje zużycie gazu w okresie od dnia 1 sierpnia 2022 roku do dnia 31 marca 2023 roku o co najmniej 15% w porównaniu ze swoim średnim zużyciem gazu w okresie od dnia 1 sierpnia do dnia 31 marca w ciągu pięciu kolejnych lat poprzedzających dzień wejścia w życie niniejszego rozporządzenia („dobrowolne zmniejszenie zapotrzebowania”).
Warto jednak zaznaczyć, że sformułowania „dobrowolne” wskazanego w treści przepisu nie należy traktować zbyt dosłownie. Wskazano bowiem, że państwa członkowskie mają dołożyć wszelkich starań w celu zmniejszenia zużycia gazu, zaś samo Rozporządzenia ustanawia wyjątki od zasady dobrowolności, które zostaną zaprezentowane w dalszej części niniejszego artykułu.
Unijny stan alarmowy
Rozporządzenie wprowadza również możliwość ogłoszenia przez Radę unijnego stanu alarmowego w drodze decyzji wykonawczej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 Rozporządzenia Komisja Europejska przedstawia wniosek dotyczący unijnego stanu alarmowego, gdy uzna, że istnieje znaczne ryzyko poważnego niedoboru dostaw gazu lub w przypadku gdy występuje nadzwyczajnie wysokie zapotrzebowanie na gaz, w odniesieniu do którego dobrowolne środki zmniejszające zapotrzebowanie okazały się niewystarczające, i które to zapotrzebowanie powoduje znaczące pogorszenie się sytuacji w zakresie dostaw gazu w Unii, ale rynek nadal jest w stanie zniwelować to zakłócenie bez konieczności stosowania środków nierynkowych.
W przypadku ogłoszenia unijnego stanu alarmowego każde państwo członkowskie obowiązkowo zmniejsza swoje zapotrzebowanie na gaz. Do celów obowiązkowego zmniejszenia zapotrzebowania, przez cały okres obowiązywania unijnego stanu alarmowego, zużycie gazu w każdym państwie członkowskim w okresie od dnia 1 sierpnia 2022 roku do dnia 31 marca 2023 roku („okres zmniejszenia”) ma być o 15% niższe od referencyjnego zużycia gazu. Wszelkie zmniejszenia zapotrzebowania osiągnięte przez państwa członkowskie w okresie przed ogłoszeniem unijnego stanu alarmowego uwzględnia się do celów obowiązkowego zmniejszenia zapotrzebowania.
Wyjątki od tego obowiązku dotyczą państw członkowskich, które nie są bezpośrednio połączone z systemem gazowym innego państwa członkowskiego, jak również państw członkowskich stojących w obliczu kryzysu elektroenergetycznego, które mogą tymczasowo ograniczyć obowiązkowe zmniejszenie zapotrzebowania do poziomu koniecznego do złagodzenia ryzyka dla dostaw energii elektrycznej, jeżeli nie istnieją żadne inne ekonomiczne opcje zastąpienia gazu ] do produkcji energii elektrycznej bez poważnego zagrożenia bezpieczeństwa dostaw. Przesłanki przedstawione przez państwa członkowskie podlegają ocenie przez Komisję.
Państwa członkowskie mają swobodę wyboru odpowiednich środków mających na celu zmniejszenie zapotrzebowania. Muszą brać pod uwagę, że mają one być jasno określone, przejrzyste, proporcjonalne, niedyskryminacyjne i weryfikowalne. Środki te w szczególności:
- nie mogą nadmiernie zakłócać konkurencji lub prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego gazu;
- nie mogą zagrażać bezpieczeństwu dostaw gazu do innych państw członkowskich lub Unii;
- muszą być zgodne z przepisami rozporządzenia (UE) 2017/1938 o odbiorcach chronionych.
Komisja Europejska na bieżąco będzie kontrolować wywiązywanie się z obowiązków przez poszczególne państwa członkowskie. Do dnia 1 maja 2023 roku dokona ona natomiast przeglądu Rozporządzenia świetle ogólnej sytuacji w zakresie dostaw gazu do Unii oraz przedstawi Radzie sprawozdanie z głównych ustaleń tego przeglądu.
Komentarz i wnioski
Proponowane rozwiązania stworzą ulepszone ramy koordynacji krajowych środków ograniczania zapotrzebowania na gaz. Samo rozporządzenie wpisuje się w podejmowane przez UE w ostatniej dekadzie stałe wysiłki w celu poprawy ogólnej sytuacji Unii w zakresie bezpieczeństwa dostaw, koncentrując się w szczególności na dywersyfikacji poprzez rozwój infrastruktury, a także na wzmocnieniu ram bezpieczeństwa dostaw gazu.
Zobowiązanie wszystkich państw członkowskich do zmniejszenia zapotrzebowania na gaz za pomocą wybranych przez siebie środków w przypadku dalszego pogorszenia się sytuacji w zakresie dostaw, prowadzącego do unijnego stanu alarmowego, ma kluczowe znaczenie dla zapobieżenia poważnym szkodom gospodarczym wynikającym z dalszych zakłóceń dostaw. Wspólne i dobrze skoordynowane zmniejszenie zapotrzebowania może znacznie obniżyć ryzyko ograniczenia dostaw w sektorach, które mają kluczowe znaczenie dla unijnych łańcuchów dostaw i konkurencyjności UE w przypadku poważnych zakłóceń dostaw.
W projektowanych rozwiązaniach bierze się pod uwagę, że niektóre państwa członkowskie mogą być bardziej narażone na skutki zakłóceń dostaw z Rosji niż inne, jednak wszystkie państwa członkowskie odczują negatywne skutki takich zakłóceń i wszystkie mogą przyczynić się do ograniczenia wynikających z nich szkód gospodarczych.
W rzeczywistości inicjatywa ta ma charakter w pełni uzupełniający w stosunku do prawodawstwa UE dotyczącego bezpieczeństwa dostaw gazu, w którym ustanowiono już kompleksowy zbiór przepisów mających na celu lepszą ochronę obywateli i przedsiębiorstw przed przerwami w dostawach – czyli we wspomnianym rozporządzeniu 2017/1938. Rozporządzenie stanowić będzie zatem kontynuację podjętych już działań przez UE celu zwiększenia swojej gotowości do reagowania na zakłócenia w dostawach gazu. Przyjęto już bowiem wcześniej rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/1032 w celu zapewnienia napełnienia podziemnych obiektów magazynowych w związku z nadchodzącą zimą.
Bezpośrednie ryzyko zakłóceń dostaw gazu do Unii sprawia, że państwa członkowskie powinny już teraz wprowadzić środki w celu zmniejszenia swojego zapotrzebowania przed sezonem zimowym. Zmniejszenie to przyczyni się do zapewnienia wystarczających dostaw i obniżenia cen, z korzyścią dla konsumentów w Unii. W związku z tym należy uznać, że środki wprowadzone na poziomie Unii w celu zmniejszenia zapotrzebowania przyniosą korzyści wszystkim państwom członkowskim, zmniejszając ryzyko bardziej poważnego wpływu na ich gospodarki i pozwolą na uodpornienie się na szantaż gazowy ze strony Federacji Rosyjskiej.
Autor: Bartłomiej Gawrecki, Wawrzynowicz & Wspólnicy sp. k.
[1] Dz.U. L 206 z 8.8.2022, str. 1—10.
[2] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pl/statement_22_4626.
[3] Dz.U. L 280 z 28.10.2017, s. 1.
