Rzeczpospolita Polska

Konsultacje w sprawie planu rozwoju energetyki jądrowej

Do 3 sierpnia 2021 r. potrwają konsultacje publiczne do projektu Strategii i polityki w zakresie rozwoju bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej Rzeczypospolitej Polskiej. W projekcie określono główne cele i kierunki w obrębie zwiększenia bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej. Ponadto, opisano aktualny stan krajowej infrastruktury oraz zasady bezpieczeństwa, a także omówiono uwarunkowania prawne, stanowiące ramy projektowanych działań.

Cele i kierunki Strategii

Nadrzędnym celem Strategii jest zapewnienie ochrony ludzi i środowiska naturalnego przed szkodliwymi skutkami działania promieniowania jonizującego, jak również podniesienie poziomu bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej RP. Główny cel dokumentu został uzupełniony o cztery poniższe cele szczegółowe:

rozwój krajowego systemu regulacyjnego w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej;
rozwój systemu monitoringu radiacyjnego kraju;
wzmocnienie krajowych kompetencji w obszarze bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej;
zwiększanie potencjału badawczego oraz świadomości społecznej w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej.

Kierunki wskazane w projekcie dotyczą systemowych rozwiązań organizacyjnych, regulacyjnych, nadzorczych, kompetencyjnych oraz technologicznych, mających na celu spełnienie wysokich standardów bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej. Wśród kierunków opisanych w dokumencie zawarto m.in.:

wzmacnianie bezpieczeństwa obiektów jądrowych oraz składowisk odpadów promieniotwórczych;
zapewnienie bezpieczeństwa pracowników i osób z ogółu ludności narażonych na promieniowanie jonizujące;
rozwijanie systemu oceny sytuacji radiacyjnej kraju oraz usprawnianie reagowania na zdarzenia radiacyjne;
wzmacnianie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej w wymiarze międzynarodowym;
rozwój kompetencji oraz kształcenie kadr w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej;
doskonalenie systemów koordynacji, nadzoru i kontroli regulacyjnej nad zastosowaniami promieniowania jonizującego;
działania badawcze na rzecz rozwoju bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej.

Uwarunkowania prawa międzynarodowego

Jednym z istotnych elementów projektu Strategii jest opis prawnych uwarunkowań bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej. W dokumencie, poza ustawodawstwem krajowym wskazano także na uwarunkowania wynikające z prawa międzynarodowego, jako na ramy prawne bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej.

Krajowy system prawny w omawianym zakresie, w znacznej mierze ukształtował się pod wpływem członkostwa RP w Europejskiej Wspólnocie Energii Atomowej oraz w konsekwencji konieczności respektowania aktów stanowionych przez Wspólnotę. W projekcie Strategii, poza powyższym za zasadne uznano uwzględnienie również zaleceń Międzynarodowej Agencji Energii Atomowej oraz Stowarzyszenia Zachodnioeuropejskich Organów Nadzoru Instalacji Jądrowych (WENRA). Ponadto, w dokumencie wskazano jako istotne członkostwo Polski w Agencji Energii Jądrowej przy Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (NEA OECD), z uwagi, iż umożliwia ono korzystanie z praktyk innych państw o większym doświadczeniu w przedmiotowej dziedzinie.

Zgodnie z projektem, RP jest aktywnym uczestnikiem międzynarodowego systemu prawnego w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej, zaangażowanym w jego powstawanie. Umowy międzynarodowe, o które system ten jest oparty, obejmują współpracę międzynarodową i wymianę informacji w przypadku awarii jądrowej lub zagrożenia radiologicznego, monitoringu radiacyjnego środowiska, bezpieczeństwa jądrowego obiektów jądrowych, bezpiecznego postępowania z wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi, ochrony fizycznej materiałów jądrowych i obiektów jądrowych, zabezpieczeń materiałów jądrowych, kontroli technologii jądrowych, a także odpowiedzialności cywilnej za szkodę jądrową.

W kwestii uwarunkowań bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej wynikających z prawa międzynarodowego wskazano ponadto na dyrektywy przyjęte na podstawie Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Traktatu Euratom) oraz rozporządzenia Wspólnot Europejskich.

Aktualny stan bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej

Zgodnie z projektem Strategii, opis aktualnego stanu bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej w RP stanowi jeden z punktów wyjścia dla określenia kierunków działań, mających na celu rozwój bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej. Wśród opisywanych w dokumencie elementów, mających wpływ na stan bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej wskazano m.in.:

− wykorzystywaną obecnie krajową infrastrukturę jądrową oraz prowadzone na terytorium RP działalności związane z narażeniem na promieniowanie jonizujące;

− działania podmiotu prowadzącego działalność związaną z narażeniem na promieniowanie jonizujące, zapewniające wysoki poziom bezpieczeństwa, podejmowane w oparciu o wymagania regulacyjne adresowane do tego podmiotu;

− prace badawczo-rozwojowe w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej, a także prowadzona w odniesieniu do tych zagadnień działalność edukacyjna;

− współpracę międzynarodową w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej.

Projekt Strategii to pierwszy dokument tego rodzaju w Polsce, a opracowanie Strategii stanowi obowiązek Ministra właściwego do spraw klimatu, wynikający z ustawy Prawo Atomowe.

Autorka: Daria Pajdowska, Kancelaria Wawrzynowicz & Wspólnicy sp. k.

TSUE oddalił odwołanie Niemiec w sprawie gazociągu OPAL

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wydał 15 lipca 2021 r. wyrok w sprawie z odwołania Republiki Federalnej Niemiec przeciwko Rzeczpospolitej Polskiej dotyczący korzystania z gazociągu OPAL, stanowiącego lądowe przedłużenie gazociągu Nord Stream na terytorium Niemiec. TSUE oddalił odwołanie Niemiec od wyroku Sądu UE (Sąd) z września 2019 r., który stwierdził nieważność decyzji Komisji Europejskiej (KE) umożliwiającej większe wykorzystanie przepustowości gazociągu przez Gazprom w związku z naruszeniem zasady solidarności energetycznej.

Stan faktyczny

Zarzewiem konfliktu jest decyzja Komisji Europejskiej wydana 28 października 2016 r., w drodze której KE zwolniła gazociąg spod niektórych wymogów tzw. III Pakietu Energetycznego. Odstępstwo od konkurencyjnych zasad pozwoliło Gazpromowi na zwiększenie stopnia wykorzystania gazociągu. Co istotne, przed wydaniem decyzji KE nie zbadała wpływu rozstrzygnięcia na bezpieczeństwo innych państw członkowskich UE, w tym na bezpieczeństwo Polski.

Z tego powodu, 16 grudnia 2016 r. Rzeczpospolita Polska złożyła skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Na poparcie skargi Rzeczpospolita Polska podniosła sześć zarzutów, z których pierwszy (i kluczowy dla sprawy) dotyczył naruszenia art. 36 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 2003/55/WE (dyrektywa 2009/73/WE) w związku z art. 194 ust. 1 lit. b) Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), a także naruszenia zasady solidarności. W skardze wskazano, że z ogólnych zasad polityki energetycznej, określonych w Traktatach, Komisja Europejska była obowiązana do zbadania wpływu tego gazociągu na inne rynki, w tym rynek polski. Do sporu po stronie KE przyłączyła się Republika Federalna Niemiec, zaś po stronie Polski – Republika Łotewska oraz Republika Litewska.

Wyrok Sądu

Zaskarżonym wyrokiem Sąd stwierdził nieważność spornej decyzji w oparciu o zarzut pierwszy, nie orzekając, przy tym, w przedmiocie pozostałych podniesionych zarzutów. Ponadto, Sąd obciążył Komisję, nie tylko jej własnymi kosztami, lecz także kosztami poniesionymi przez Rzeczpospolitą Polską. W ramach badania zarzutu pierwszego, oddaliwszy zarzut pierwszy jako chybiony w zakresie, w jakim opierał się on na art. 36 ust. 1 lit. a wspomnianej dyrektywy, Sąd stwierdził, że sporna decyzja została wydana z naruszeniem zasady solidarności energetycznej sformułowanej w art. 194 ust. 1 TFUE. W odniesieniu do zakresu tej zasady Sąd zauważył, że obejmuje ona spoczywający na Unii i państwach członkowskich ogólny obowiązek uwzględniania interesów wszystkich potencjalnie zainteresowanych podmiotów tak, że zarówno Unia, jak i państwa członkowskie są obowiązane starać się w ramach wykonywania kompetencji przysługujących im w związku z polityką Unii w dziedzinie energetyki unikać podejmowania środków, które mogłyby naruszać te interesy w zakresie bezpieczeństwa dostaw, ich efektywności gospodarczej i politycznej, jak również dywersyfikacji źródeł zaopatrzenia. Ponadto, Sąd wskazał, iż zasada solidarności energetycznej nakazuje także akceptacje faktycznej współzależności i solidarności interesów. W orzeczeniu stwierdzono, że sporna decyzja Komisji Europejskiej została wydana z naruszeniem tej zasady, ponieważ KRE nie zbadała skutków zmiany warunków korzystania z gazociągu OPAL dla bezpieczeństwa dostaw gazu w Polsce oraz, zdaniem Sądu, nie wydawało się by KE „zbadała, jakie mogą być średnioterminowe skutki – zwłaszcza dla polityki Rzeczypospolitej Polskiej w dziedzinie energetyki – przekierowania na trasę tranzytu Nord Stream 1/OPAL części ilości gazu ziemnego przesyłanych uprzednio gazociągami Jamał i Braterstwo, ani by wyważyła te skutki ze stwierdzonym przez nią zwiększeniem bezpieczeństwa dostaw na poziomie Unii”.

Od wyroku Sądu RFN wniosła odwołanie żądając jego uchylenia, skierowania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zastrzeżenia, że rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie. Z kolei RP wniosła o oddalenie w całości odwołania ze względu na jego bezzasadność, zaś w zakresie zarzutu trzeciego ze względu na jego niedopuszczalność oraz o obciążenie Republiki Federalnej Niemiec kosztami postępowania.

Wyrok TSUE

W wyroku z dnia 15 lipca 2021 r. TSUE oddalił skargę Republiki Federalnej Niemiec, uznając tym samym argumentację strony polskiej. TSUE uznał, że Komisja Europejska, przy wydawaniu decyzji zwalniającej, uchybiła obowiązkom wynikającym z traktatowej zasady solidarności i nie zbadała wpływu swojej decyzji na rynki ościenne, w tym rynek polski.

W uzasadnieniu TSUE podzielił pogląd Sądu, który wskazał, ze zasada solidarności leży u podstaw całego systemu prawnego Unii i jest ściśle związana z zasadą lojalnej współpracy, ustanowioną w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, zgodnie z którą Unia i państwa członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z traktatów. W tym względzie Trybunał orzekł w szczególności, że zasada ta nie tylko zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia wszelkich właściwych środków w celu zapewnienia zakresu mocy obowiązującej i skuteczności prawa Unii, ale nakłada również na instytucje Unii wzajemne obowiązki lojalnej współpracy z państwami członkowskimi.

Odnosząc się do argumentacji przedstawianej przez stronę niemiecką, TSUE wskazał, że nic nie pozwala uznać, że zasada solidarności figurująca w art. 194 ust. 1 TFUE nie może jako taka wywoływać wiążącego skutku prawnego dla państw członkowskich i instytucji Unii, a wręcz przeciwnie – leży u podstaw wszystkich celów polityki Unii w dziedzinie energetyki, czyniąc z nich spójną całość. Wynika stąd w szczególności, że akty przyjmowane przez instytucje Unii, w tym przez Komisję w ramach tej polityki, należy interpretować, oraz oceniać ich legalność, w świetle zasady solidarności energetycznej. Trybunał wskazał, że wbrew twierdzeniom RFN na zasadę tę można się powołać w zakresie polityki Unii w dziedzinie energetyki w ramach ustanawiania lub funkcjonowania rynku wewnętrznego gazu ziemnego. Przy czym owa zasada nie może być utożsamiana z wymogiem zapewnienia bezpieczeństwa dostaw lub ograniczać się do tego wymogu, o którym mowa w art. 36 ust. 1 dyrektywy 2009/73/WE, stanowiącego tylko jeden z przejawów zasady solidarności energetycznej. W konkluzji TSUE stwierdził, że Sąd słusznie orzekł, iż zasada solidarności obejmuje prawa i obowiązki zarówno dla Unii, jak i dla państw członkowskich, gdyż Unia jest związana obowiązkiem solidarności wobec państw członkowskich, a państwa członkowskie są związane obowiązkiem solidarności między sobą oraz w świetle wspólnego interesu Unii i prowadzonych przez nią polityk.

Wyrok w sprawie OPAL kluczowy w sprawie Nord Stream 2

Analizowany wyrok TSUE jest ostateczny, co oznacza że OPAL będzie podlegał regulacjom ograniczającym dominującemu dostawcy możliwość korzystania z całej przepustowości gazociągu. Jednak kluczowe znaczenie ma sprecyzowanie znaczenia zasady sprawiedliwości energetycznej. Polska od wielu lat zabiega o uwzględnianie zasady solidarności w polityce energetycznej, gwarantującej bezpieczeństwo energetyczne wszystkim państwom członkowskim i promując równe szanse rozwoju dla wszystkich rynków Wspólnoty. Powyższe stanowi wsparcie dla argumentacji przedstawianej przez stronę polską w sprawie reżimu prawnego, jakiemu powinien podlegać gazociąg Nord Stream 2. Obecnie toczy się postępowanie w sprawie wniosku konsorcjum Nord Stream 2 AG o derogację spod wymogów prawa UE przed Wyższym Sądem Krajowym w Düsseldorfie.

Wyrok Trybunały Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. sygnatura sprawy: C-848/19 P

Z całością uzasadnienia orzeczenia można zapoznać się pod poniższym linkiem.

Autor: Marcel Krzanowski, Kancelaria Wawrzynowicz & Wspólnicy sp. k.