wywłaszczenie

Zajęcie nieruchomości do celów budowy infrastruktury energetycznej

Aktualności, Budownictwo, Ciepłownictwo, Elektroenergetyka, Energetyka, Gaz, Orzecznictwo, OZE, Samorządy, , , , Możliwość komentowania Zajęcie nieruchomości do celów budowy infrastruktury energetycznej została wyłączona

Dla prowadzenia inwestycji publicznych niezbędny jest dostęp do nieruchomości, na których aktualnie znajdują się lub w przyszłości będą realizowane elementy infrastruktury energetycznej. Proces ten wymaga ścisłego przestrzegania przepisów, w szczególności ochrony praw własności właścicieli gruntów, przy jednoczesnym zapewnieniu inwestorom i organom władzy publicznej możliwości realizacji celów interesu publicznego, którą to tematykę szerzej omówiliśmy w jednym z ostatnich artykułów („Lokalizacja inwestycji liniowych”).

Zdefiniowania celu publicznego dokonać można sięgając do treści ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145) (UGN), w której ustawodawca zawarł katalog celów publicznych, przy czym art. 6 pkt 10 UGN wskazuje na to, że inne cele publiczne, które nie zostały w tym katalogu zawarte, mogą być określone w odrębnych ustawach. Celami publicznymi w rozumieniu UGN w kontekście branży energetycznej jest np. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, czy budowa i utrzymywanie sieci transportowej dwutlenku węgla. Inwestycja celu publicznego to inwestycja mogąca być realizowana przez państwo, jednostki samorządu terytorialnego lub wszystkie inne podmioty, których celem działania przy danej inwestycji jest zaspokojenie potrzeb publicznych.

Brak zgody właściciela nieruchomości na przebieg przez jego nieruchomość danej inwestycji, np. w postaci inwestycji liniowej, może skutkować podjęciem przez przedsiębiorstwo energetyczne prób realizacji danego celu w inny sposób, uwzględniający zarówno interes publiczny, jak i prawa właściciela danej nieruchomości, głównie poprzez wywłaszczenie za słusznym odszkodowaniem lub ograniczenie korzystania z nieruchomości.

Wywłaszczenie nieruchomości jako ostateczność

Wywłaszczenie jest jednym z najbardziej inwazyjnych sposobów ingerencji w prawo własności, regulowanym w Polsce przepisami UGN. Kluczowym przepisem, który wprowadza możliwość wywłaszczenia w celu realizacji inwestycji celu publicznego jest art. 112 UGN, który stanowi podstawę dla ograniczenia prawa własności i przewiduje warunki, jakie muszą być spełnione, aby wywłaszczenie było zgodne z obowiązującym prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wywłaszczenie może być stosowane tylko w ściśle określonych sytuacjach, a procedura ta nie może być nadużywana. Organ administracyjny, przed podjęciem decyzji o wywłaszczeniu, musi wyczerpać wszelkie możliwości nabycia nieruchomości w drodze umowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3036/18).

Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), gwarantującym ochronę własności prywatnej, wskazać należy, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem. W ślad za ochroną konstytucyjną, ustawodawca powielił tę normę w art. 112 ust. 3 UGN, wskazując, że wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie na cel publiczny, który nie może zostać zrealizowany w inny sposób, w szczególności poprzez nabycie nieruchomości na zasadach rynkowych.

Kluczowym elementem procedury wywłaszczeniowej jest istnienie celu publicznego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 6 definiuje cele publiczne, do których należą m.in. budowa dróg, mostów, sieci przesyłowych, obiektów użyteczności publicznej, a także realizacja zadań z zakresu obronności i ochrony środowiska. Orzecznictwo potwierdza jednoznacznie, że cel publiczny musi być jasno określony w ustawie, a to co nie zostało wskazane w żadnej z ustaw jako cel publiczny, celem publicznym nie jest (uchwała SN z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt III CZP 46/03).

W przypadku braku precyzyjnie zdefiniowanego celu publicznego, wywłaszczenie nie może zostać przeprowadzone. Organy administracyjne zobowiązane są do szczegółowego zbadania, czy planowana inwestycja rzeczywiście realizuje cel publiczny. W decyzji wywłaszczeniowej muszą znaleźć się konkretne dowody i argumenty, przemawiające za tym, że bez wywłaszczenia niemożliwe byłoby osiągnięcie zakładanych korzyści społecznych.

Procedura wywłaszczeniowa

Procedura wywłaszczeniowa rozpoczyna się od złożenia wniosku organu administracji publicznej. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami, które mają stanowić próbę nabycia prawa własności w sposób konsensualny. Negocjacje poprzedzające wydanie decyzji muszą być prowadzone w sposób niepozorny, przy czym strony nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Po 879/21). Organ administracyjny nie kontroluje szczegółowego przebiegu negocjacji, lecz jedynie ich wynik. W przypadku braku porozumienia, organ administracyjny może wydać decyzję o wywłaszczeniu, w której musi zostać jasno wskazane, na jaki cel publiczny zostanie przeznaczona wywłaszczona nieruchomość oraz w jaki sposób zostanie zrealizowana inwestycja.

W wyroku z dnia 12 września 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał sprawę dotyczącą ograniczenia prawa własności w kontekście budowy gazociągu. Kluczowym zagadnieniem było wyważenie interesów prywatnych właściciela nieruchomości oraz interesów publicznych, związanych z ochroną środowiska i zapewnieniem bezpieczeństwa technicznego instalacji. W tej sprawie uznano, że zamiast narażać teren chroniony na negatywne konsekwencje związane z budową gazociągu, organ słusznie ograniczył w drodze decyzji wywłaszczeniowych własność prywatną działek, które znajdowały się na trasie pierwotnej trasy inwestycji (wyrok NSA z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1004/23).

Art. 128 ust. 1 UGN gwarantuje właścicielowi nieruchomości wywłaszczonej prawo do słusznego odszkodowania. Zasady jego ustalania regulowane są przez przepisy Rozdziału 5 w Dziale III UGN. Odszkodowanie musi być adekwatne do wartości rynkowej nieruchomości oraz obejmować wszystkie straty poniesione przez właściciela w wyniku wywłaszczenia. Wysokość odszkodowania powinna być ustalona przez starostę, na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, który oceni wartość rynkową nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1115/23).

Małe wywłaszczenie

Mając na uwadze specyficzny charakter inwestycji energetycznych oraz to, że przedsiębiorstwa energetyczne niejednokrotnie przy budowie linii prowadzić muszą dziesiątki czy setki postępowań administracyjnych dotyczących nieruchomości, przez które przebiegać ma dana inwestycja, będących własnością różnych osób, ustawodawca przewidział możliwość wydania w tym zakresie decyzji zezwalającej na natychmiastowe zajęcie nieruchomości poprzez ograniczenie korzystania z nieruchomości (tzw. małe wywłaszczenie).

Zgodnie z art. 124 ust. 1a UGN w przypadkach określonych w art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) (KPA) lub – w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym – starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o tzw. małym wywłaszczeniu i – co więcej – takiej decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

Art. 124 UGN pełni funkcję przepisu lex specialis w stosunku do art. 112 UGN. Jednocześnie przepis ten nie określa zasad dotyczących wysokości oraz sposobu obliczania odszkodowania, co oznacza, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy Rozdziału 5 w Dziale III UGN, dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości (por. wyrok SA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt VI ACa 1218/13).

Zasadnicza różnica pomiędzy wywłaszczeniem, a „małym wywłaszczeniem” polega na tym, że przy trybie z art. 124 UGN właściciel zachowuje prawo własności do nieruchomości, ale jego korzystanie z nieruchomości jest czasowo lub trwale ograniczone, np. poprzez zakaz budowy określonych obiektów, ustanowienie stref ochronnych wokół infrastruktury publicznej, czy też nałożenie obowiązku znoszenia uciążliwości wynikających z działalności publicznej.

Postępowanie w ramach małego wywłaszczenia

Przed wydaniem decyzji na mocy art. 124 UGN organ administracji publicznej podobnie jak przy decyzji wywłaszczeniowej ocenia, czy przeprowadzono rokowania, jednakże kontrola organu nie obejmuje sposobu ich prowadzenia. Przyczyny, z jakich nie doszło do zawarcia umowy, nie są przedmiotem kontroli organów administracyjnych ani sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 3219/15).

Oznacza to więc, że właściciel nieruchomości, który w toku negocjacji prowadzonych z przedsiębiorstwem energetycznym odmówił wyrażenia zgody na budowę na jego nieruchomości urządzeń należących do infrastruktury linii energetycznych, np. ze względu na rażąco niską propozycję wynagrodzenia przedstawioną przez przedsiębiorstwo, może spodziewać się wydania przez starostę decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 UGN. Na podstawie tej decyzji, inwestor uzyskuje, w drodze wywłaszczenia, uprawnienie do zakładania oraz przeprowadzania na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłu lub dystrybucji energii elektrycznej, jak również innych niezbędnych obiektów i urządzeń o charakterze podziemnym, naziemnym lub nadziemnym.

Wydanie przez starostę tej decyzji zapewnia możliwość jej zajęcia w celu realizacji inwestycji, i to nawet pomimo trwania kontroli instancyjnej lub sądowej, jeżeli organ wyda dodatkową decyzję zezwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, co oznacza, że decyzja staje się źródłem uprawnienia na zajęcie nieruchomości przez przedsiębiorstwo energetyczne w momencie jej wydania, a nie dopiero po upływie terminu na wniesienie odwołania lub jego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji (ewentualnie rozstrzygnięcie sprawy przez sądy administracyjne).

Ograniczenie korzystania z nieruchomości

Jeżeli dojdzie do skutecznego zajęcia nieruchomości przez inwestora, na potrzeby budowy danej inwestycji, pamiętać należy, że zgodnie z przepisami UGN właścicielowi może przysługiwać odszkodowanie, jednak kwestia ta, w przeciwieństwie do decyzji wywłaszczeniowej, nie jest obligatoryjnym elementem decyzji wydanej w przedmiotowym trybie (wyrok NSA z dnia 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1189/21).

Kwestia odszkodowania rozpatrywana będzie w odrębnym postępowaniu i właściciel nieruchomości może go nie otrzymać lub otrzymać je dopiero po wybudowaniu inwestycji i zaistnieniu przesłanek z art. 124 ust. 4 UGN. Zgodnie z tym przepisem na podmiocie występującym o zezwolenie przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji w postaci założenia lub przeprowadzenia ciągów, przewodów i urządzeń ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1103/22).

Dopiero w sytuacji w której jest to niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się przepisy o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości (art. 128 ust. 4 UGN), zgodnie z którymi za szkody powstałe wskutek przeprowadzenia prac przysługuje odszkodowanie. Odszkodowanie przysługiwać będzie również na skutek zmniejszenia wartości nieruchomości objętej postępowaniem, przy czym wskazać należy, że sama okoliczność wybudowania infrastruktury technicznej na danej działce nie musi oznaczać obniżenia jej wartości (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt I SA/Po 392/23). Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a także utraconym pożytkom. Jeżeli doszło do spadku wartości nieruchomości, to powinno także zostać powiększone o kwotę wartości spadku nieruchomości.

Służebność przesyłu

Służebność przesyłu, zgodnie z art. 305² § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm.) (KC), może być ustanowiona na rzecz przedsiębiorcy, który posiada lub zamierza wybudować urządzenia przesyłowe, o których mowa w art. 49 § 1 KC. Przedsiębiorca musi być właścicielem istniejących urządzeń, jednak taki wymóg nie dotyczy planowanych inwestycji.

Warunkiem koniecznym dla ustanowienia służebności przesyłu jest przesłanka niezbędności nieruchomości do posadowienia i korzystania z przewodów i urządzeń przedsiębiorstwa. Wskazuje się, że pojęcie konieczności oznacza brak możliwości umiejscowienia urządzeń na innej nieruchomości z uwagi na zasady racjonalnej gospodarki, w tym niewspółmierne koszty alternatywnego przebiegu oraz stopień uciążliwości dla właścicieli danej nieruchomości.

Porównanie instytucji przymusowego ograniczenia prawa własności, takich jak służebność przesyłu oraz małego wywłaszczenia, prowadzi do wniosku, że mimo pewnych różnic, są one zbliżone i mogą być stosowane zamiennie. Niemniej jednak zauważyć należy, że tworzenie wielu mechanizmów prawnych, umożliwiających przedsiębiorstwom energetycznym ingerencję we własność, z jednej strony znajduje uzasadnienie w realizacji inwestycji celu publicznego, jednak z drugiej strony stwarzać może pewien zakres niepewności występujący po stronie właścicieli nieruchomości, których prawa mają zostać ograniczone.

Autorzy: r.pr. Maciej Grabek, Aleksandra Walczak, Wawrzynowicz & Wspólnicy sp. k.

Lokalizacja inwestycji liniowych

Aktualności, Budownictwo, Ciepłownictwo, Elektroenergetyka, Energetyka, Gaz, Orzecznictwo, OZE, Samorządy, , , , , , , , , , , , Możliwość komentowania Lokalizacja inwestycji liniowych została wyłączona

Bezpieczeństwo energetyczne, definiowane jako zapewnienie stabilnych dostaw energii elektrycznej, cieplnej i gazowej dla krajowych odbiorców przemysłowych, gospodarstw domowych oraz instytucji publicznych, stanowi bezsprzecznie wysoką i kluczową wartość dla organizacji całego państwa. W orzecznictwie Sądu Najwyższego (SN), Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) i wojewódzkich sądów administracyjnych (WSA) przyjmuje się, że zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju stanowi wręcz wartość konstytucyjną (zob. m.in. wyrok SN z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I NSK 105/18, postanowienie NSA z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt III OZ 331/23).

Inwestycje liniowe w sektorze energetycznym, takie jak budowa gazociągów i linii elektroenergetycznych, odgrywają kluczową rolę w zapewnieniu stabilności oraz powszechności dostaw, a także bezpieczeństwa energetycznego. Mimo świadomości ich znaczenia dla funkcjonowania gospodarki, konieczność budowy nowej infrastruktury energetycznej w dalszym ciągu wywołuje spory. Dotyka to zwłaszcza zwykłych obywateli, którzy nierzadko są ograniczani w swoich prawach, a nawet ich pozbawiani, po to, aby przez należącą do nich nieruchomość mógł przebiec fragment sieci czy gazociągu. Jest to możliwe, gdyż energetyczne inwestycje liniowe uznawane są za cele publiczne w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145) (UGN).

W dzisiejszym artykule postaramy się przybliżyć pojęcie inwestycji liniowej oraz przedstawić, w jaki sposób dochodzi do ich lokalizacji na zasadach ogólnych, wyznaczanych zasadniczo przez przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) (UPZP).O alternatywnych sposobach realizacji infrastruktury energetycznej w drodze tzw. specustaw inwestycyjnych pisaliśmy po części w artykułach poświęconych konkretnym aktom prawnym, np. specustawie biogazowej czy specustawie dotyczącej elektrowni szczytowo-pompowych.

Pojęcie inwestycji liniowej

W żadnej ustawie ani rozporządzeniu nie zdefiniowano, co należy rozumieć pod sformułowaniem „inwestycja liniowa”. Pojęcie to można zrekonstruować na podstawie przepisów różnych aktów prawnych.

Proces ten należy zacząć od analizy art. 3 pkt 3a ustawy z dnia ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) (PB) i definicji „obiektu liniowego”. W myśl tego przepisu obiektem liniowym jest obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, droga kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable zainstalowane w kanalizacji kablowej, kable zainstalowane w kanale technologicznym oraz kable telekomunikacyjne dowieszone do już istniejącej linii kablowej nadziemnej nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego.

Powyższa definicja potwierdza, że obiekty liniowe są realizowane także do celów zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego. Precyzyjne definicje legalne takich terminów jak „sieć”, „sieć przesyłowa” czy „sieć dystrybucyjna” można znaleźć się w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 266 z późn. zm.) (PE). Nie są to wszystkie rodzaje sieci, jakie przewidziano w polskim prawodawstwie. Na gruncie PE można znaleźć także definicje terminów takich jak „sieć gazociągów kopalnianych”, „sieć bezpośrednia” czy „sieć transportowa dwutlenku węgla”. Ponadto na poziomie aktów wykonawczych można spotkać się z dokładniejszymi podziałami np. gazociągów, co ma chociażby miejsce w przypadku § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640).

Co więcej, w zależności od kontekstu, odczytanie pojęcia inwestycji liniowej może wymagać odwołania także do innych jeszcze przepisów, np. art. 49 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm.), który definiuje pojęcie urządzeń przesyłowych, jako urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz innych urządzeń podobnych nie należących do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Skupiając się jednak na inwestycjach liniowych, jako przedsięwzięciach realizujących cele publiczne, odwołanie do wspomnianych wcześniej przepisów prawa publicznego jest wystarczające.

Inwestycje liniowe jako cele publiczne

Mówiąc o celach publicznych, należy przede wszystkim mieć na względzie treść art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z tego powodu w ustawie regulującej kwestie wywłaszczania umieszczono także przepisy, z których można wyczytać, jakie rodzaje przedsięwzięć przyczyniają się do realizacji celów publicznych.

Te ostatnie nie zostały określone przez dodanie definicji legalnej czy wymienienie ich cech szczególnych, a sprecyzowano je w drodze stworzenia katalogu różnych czynności, obiektów lub działań, arbitralnie wybranych przez ustawodawcę. W art. 6 UGN znajduje się istotna część przedsięwzięć kwalifikowanych jako cele publiczne. Nie jest to jednak katalog zamknięty. Z art. 6 pkt 10 UGN wynika, że za cele publiczne w rozumieniu ustawy uznaje się także inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. Tytułem przykładu można przywołać art. 11 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1289), zgodnie z którym do celów publicznych należy budowa i utrzymanie infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego oraz przedsięwzięcia niezbędne do przyłączania do sieci punktów ładowania stanowiących element tej infrastruktury, polegające w szczególności na modernizacji, rozbudowie albo budowie sieci.

Jeżeli chodzi o inwestycje liniowe, ogólną podstawą prawną do ich uznania za cele publiczne stanowi art. 6 pkt 2 UGN. Zgodnie z tym przepisem, budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu tej ustawy.

Do zlokalizowania inwestycji liniowej, uznanej za realizującą cel publiczny, konieczne jest nadto uznanie jej za inwestycję celu publicznego w myśl art. 2 pkt 5 UPZP. Zgodnie z tym przepisem, chodzi o działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 UGN. Realizacja inwestycji liniowej stanowi realizację celu publicznego. Zaznaczyć należy, że nie ma przy tym znaczenia, kto jest inwestorem danej inwestycji celu publicznego – może to być zarówno Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego, jak i każda inna osoba prawna (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1066/17).

Należy przy tym wskazać, że nie każde zamierzenie inwestycyjne, realizujące cele wymienione w art. 6 pkt 1-10 UGN, stanowi automatycznie w każdym przypadku inwestycję celu publicznego, gdyż konieczne jest jeszcze, aby spełniało ono dodatkowe warunki. Inwestor musi wykazać, że projektowana inwestycja spełnia łącznie przesłanki określone w powołanych wyżej przepisach, aby można było stosować regulacje prawne właściwe dla lokalizacji inwestycji celu publicznego (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1731/19). Analizując wspólnie przepisy art. 6 UGN i art. 2 pkt 5 UPZP, sądy administracyjne przyjmują dwie cechy, które wystąpić winny kumulatywnie, aby dane przedsięwzięcie spełniało wymogi zaliczenia go jako inwestycji celu publicznego. Po pierwsze, scharakteryzowania wymaga zakres obowiązywania inwestycji, tj. określenie, że dane przedsięwzięcie ma znaczenie lokalne, ponadlokalne, krajowe lub międzynarodowe. Drugą przesłanką jest to, jakie dany cel ma zamierzenie, tj. czy mieści się on w realizacji celów wymienionych w art. 6 UGN (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 345/18).

Lokalizacja inwestycji liniowej w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Zgodnie z art. 4 ust. 1 UPZP ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (MPZP lub plan miejscowy). Jest to podstawowy akt planistyczny, za pomocą którego gmina wykonuje władztwo planistyczne. MPZP jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 UPZP), co wiąże się z pewnym standardem dokładności przy sporządzaniu jego treści. Z uwagi na to MPZP powinien zawierać regulacje czytelne, bo jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 747/19).

Obligatoryjnym elementem treści MPZP jest określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 UPZP), z kolei fakultatywnym („w zależności od potrzeb”) – granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (art. 15 ust. 3 pkt 4a UPZP). Pojęcie budowy infrastruktury technicznej zostało zdefiniowane w art. 143 ust. 2 UGN. Zgodnie z tym ostatnim przepisem budową infrastruktury technicznej jest budowa drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych można dostrzec rozbieżność stanowisk, jeżeli chodzi o dokładność określenia przebiegu inwestycji liniowej w MPZP. Co więcej, o braku jednolitości można mówić także w stosunku do wypowiedzi NSA.

W jednym ze swoich orzeczeń NSA uznał, że ustalenia MPZP mogą przybierać formę ogólną, co oznacza, że nie zawsze konieczne jest precyzyjne określenie przebiegu sieci infrastruktury technicznej. Sąd zaznaczył, że większy margines swobody pozostawiony organom administracyjnym pozwala na elastyczne podejście do realizacji inwestycji, co jest szczególnie istotne w przypadku infrastruktury o charakterze publicznym (por. wyrok z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 537/13).

W późniejszym orzeczeniu sąd ten zajął jednak nieco inne stanowisko. Można w nim znaleźć stwierdzenia, że plany miejscowe powinny być w swojej treści jednoznaczne i nie budzić wątpliwości interpretacyjnych, zwłaszcza w kontekście inwestycji infrastrukturalnych, takich jak liniowe inwestycje energetyczne, które są realizowane na rozciągłych terenach objętych planami miejscowymi (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2933/19).

Takie podejście jest podzielane także przez sądy wojewódzkie. Jako przykład można podać orzeczenie WSA we Wrocławiu, w którym stwierdzono, że jeżeli rada gminy nie określiła w sposób jednoznaczny lokalizacji i przebiegu sieci infrastruktury, mimo że dopuszczono ich budowę, to zapisy te powodują, że wymienione sieci infrastruktury mogą być poprowadzone w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach (wyrok z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 427/19).

Przeciwnie do planu ogólnego gminy, który stanowi swego rodzaju podstawę dla kreowania treści MPZP, plan miejscowy nie musi być przyjęty dla całego obszaru gminy. Najczęściej MPZP uchwala się dla obszaru obejmującego kilka działek, przy czym nie za każdym razem musi objąć ich całą powierzchnię.

W kontekście inwestycji liniowych zwrócił na to uwagę WSA w Poznaniu, stwierdzając, że żadne przepisy prawa nie wymagają, aby postanowieniami planu miejscowego objęte były z zasady całe działki, a objęcie nim jedynie fragmentów nie tylko nie będzie mieć negatywnych skutków, ale też jest logiczną konsekwencją uchwalania planu miejscowego dla specyficznego obiektu, jakim jest linia elektroenergetyczna. Hipotetycznie występujące zagrożenia w postaci np. niemożności zabudowy działek czy inne trudności w korzystaniu z nieruchomości mogą zresztą, w razie ich zaistnienia, skutkować postępowaniami odszkodowawczymi, czy też procedurami odkupu działek przez gminę (wyrok z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 667/16).

Podkreślić również należy, że ewentualna i możliwa zmiana lub uchylenie planu miejscowego może w sposób oczywisty wpływać na realizację określonej inwestycji celu publicznego, w tym w szczególności inwestycji liniowych z uwagi na ich rozciągłość terytorialną i ich przebieg przez działki o różnym stanie prawnym. W sytuacji gdy MPZP koliduje z przepisami krajowymi dotyczącymi prowadzenia i realizacji inwestycji celu publicznego (takimi jak liniowa infrastruktura gazowa), nadrzędność mają oczywiście przepisy krajowe, które w założeniu ułatwić mają inwestorom realizację takich inwestycji (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2116/20).

Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jako podstawa lokalizacji inwestycji liniowej

W sytuacji, gdy inwestycja celu publicznego miałaby zostać zrealizowana na obszarze, dla którego nie sporządzono MPZP, konieczne jest uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 UPZP (decyzja lokalizacyjna). Jest to jedna z dwóch rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidzianych przepisami UPZP – w stosunku do innych niż inwestycje celu publicznego wydaje się decyzje o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 UPZP). W porównaniu z tą ostatnią decyzją, decyzja lokalizacyjna może się okazać niezwykle interesująca dla inwestora, gdyż przepisy UPZP gwarantują jej większą trwałość.

Widać to co najmniej w kilku aspektach, jednak skupimy się wyłącznie na dwóch.

Po pierwsze, od decyzji lokalizacyjnej trudniej się odwołać, ponieważ art. 53 ust. 6 UPZP nakazuje, aby w odwołaniu zawarto zarzuty odnoszące się do decyzji, określono istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazano dowody uzasadniające to żądanie. To istotna zmiana w porównaniu z przepisem art. 128 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) (KPA), który mówi o tym, że odwołanie nie wymaga szczególnego uzasadniania i wystarczy, jeżeli będzie z niego wynikać, że strona nie jest zadowolona z decyzji.

Po drugie, w myśl art. 53 ust. 6 UPZP, nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Dla porównania: ogólny przepis, zawarty w art. 156 § 2 KPA, wprowadza zasadę, że nie stwierdza się nieważność decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. Pamiętać jednak trzeba, że art. 53 ust. 7 UPZP dotyczy tylko decyzji pozytywnych, tzn. ustalających lokalizację inwestycji celu publicznego. Dla decyzji odmownych obowiązuje 10-letni termin, o którym mowa w art. 156 § 2 KPA (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 404/18).

W postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji lokalizacyjnej to inwestor określa przebieg inwestycji, co oznacza, że to na nim spoczywa odpowiedzialność za wybór konkretnej trasy realizowanej inwestycji. W sytuacji, gdy we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor określił proponowany przebieg inwestycji liniowej z wykorzystaniem oznaczonych nieruchomości, to właściwy organ rozpoznający ten wniosek nie jest uprawniony do zmiany zaproponowanej w nim trasy przebiegu inwestycji liniowej (wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2874/14).

Decyzja lokalizacyjna powinna być przez organ prowadzący dane postępowanie uzgodniona z wnioskującym o wydanie decyzji inwestorem. Co jednak istotne, w świetle utrwalonego orzecznictwa, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie lokalizacyjne nie jest zobowiązany do uzgadniania z inwestorem treści decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z właściwymi organami (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 33/11). Procedura uzgadniania dotyczy jedynie pozytywnych rozstrzygnięć w tym zakresie. Uzgodnienia z inwestorem obejmują projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co oznacza, iż organ prowadzący postępowanie powinien sporządzić projekt decyzji i przedłożyć go do uzgodnienia właściwemu podmiotowi prowadzącemu daną inwestycję (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 305/13).

Przyszła treść decyzji lokalizacyjnej podlega licznym uzgodnieniom z innymi organami administracji publicznej (art. 53 ust. 4 UPZP). Zgodnie z art. 53 ust. 1 UPZP, postanowienia zapadłe w toku postępowania, w tym postanowienia dotyczące uzgodnienia bądź odmowy uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej, powinny zostać doręczone inwestorowi oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych inwestycją, natomiast pozostałe strony postępowania są informowane poprzez obwieszczenie (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 429/10). Warto podkreślić, że postanowienie uzgadniające może być zaskarżone zażaleniem, jednak prawo to przysługuje jedynie stronie postępowania, nie zaś organowi prowadzącemu postępowanie lokalizacyjne (wyrok NSA z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1284/12).

W związku z rozciągłością przestrzenną budowy danej inwestycji liniowej, w orzecznictwie podniesiono konieczność posiadania przez inwestora stabilnego tytułu dla całej infrastruktury tworzącej daną sieć w związku z tym, że jej fragmenty nie mogą być dowolnie i swobodnie przesuwane na niektórych nieruchomościach objętych inwestycją. Utrata tytułu prawnego do korzystania z niektórych nieruchomości, na których posadowiona jest dana inwestycja liniowa (np. sieć przesyłowa), na przykład w wyniku wygaśnięcia prawa, na podstawie którego została ona zbudowana, może mieć istotny wpływ na całość lub znaczną część infrastruktury zrealizowanej w ramach jednego zadania inwestycyjnego (por. postanowienie SN z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt III CZP 112/17).

Najnowsze orzecznictwo w zakresie prowadzenia inwestycji i możliwości inwestorów w zakresie ograniczenia prawa własności nieruchomości w sytuacji prowadzenia inwestycji będzie przedmiotem jednego z kolejnych artykułów.

Autorzy: r.pr. Maciej Grabek, Kacper Tobiś, Wawrzynowicz & Wspólnicy sp. k.