Dla prowadzenia inwestycji publicznych niezbędny jest dostęp do nieruchomości, na których aktualnie znajdują się lub w przyszłości będą realizowane elementy infrastruktury energetycznej. Proces ten wymaga ścisłego przestrzegania przepisów, w szczególności ochrony praw własności właścicieli gruntów, przy jednoczesnym zapewnieniu inwestorom i organom władzy publicznej możliwości realizacji celów interesu publicznego, którą to tematykę szerzej omówiliśmy w jednym z ostatnich artykułów („Lokalizacja inwestycji liniowych”).
Zdefiniowania celu publicznego dokonać można sięgając do treści ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145) (UGN), w której ustawodawca zawarł katalog celów publicznych, przy czym art. 6 pkt 10 UGN wskazuje na to, że inne cele publiczne, które nie zostały w tym katalogu zawarte, mogą być określone w odrębnych ustawach. Celami publicznymi w rozumieniu UGN w kontekście branży energetycznej jest np. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, czy budowa i utrzymywanie sieci transportowej dwutlenku węgla. Inwestycja celu publicznego to inwestycja mogąca być realizowana przez państwo, jednostki samorządu terytorialnego lub wszystkie inne podmioty, których celem działania przy danej inwestycji jest zaspokojenie potrzeb publicznych.
Brak zgody właściciela nieruchomości na przebieg przez jego nieruchomość danej inwestycji, np. w postaci inwestycji liniowej, może skutkować podjęciem przez przedsiębiorstwo energetyczne prób realizacji danego celu w inny sposób, uwzględniający zarówno interes publiczny, jak i prawa właściciela danej nieruchomości, głównie poprzez wywłaszczenie za słusznym odszkodowaniem lub ograniczenie korzystania z nieruchomości.
Wywłaszczenie nieruchomości jako ostateczność
Wywłaszczenie jest jednym z najbardziej inwazyjnych sposobów ingerencji w prawo własności, regulowanym w Polsce przepisami UGN. Kluczowym przepisem, który wprowadza możliwość wywłaszczenia w celu realizacji inwestycji celu publicznego jest art. 112 UGN, który stanowi podstawę dla ograniczenia prawa własności i przewiduje warunki, jakie muszą być spełnione, aby wywłaszczenie było zgodne z obowiązującym prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wywłaszczenie może być stosowane tylko w ściśle określonych sytuacjach, a procedura ta nie może być nadużywana. Organ administracyjny, przed podjęciem decyzji o wywłaszczeniu, musi wyczerpać wszelkie możliwości nabycia nieruchomości w drodze umowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3036/18).
Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), gwarantującym ochronę własności prywatnej, wskazać należy, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem. W ślad za ochroną konstytucyjną, ustawodawca powielił tę normę w art. 112 ust. 3 UGN, wskazując, że wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie na cel publiczny, który nie może zostać zrealizowany w inny sposób, w szczególności poprzez nabycie nieruchomości na zasadach rynkowych.
Kluczowym elementem procedury wywłaszczeniowej jest istnienie celu publicznego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 6 definiuje cele publiczne, do których należą m.in. budowa dróg, mostów, sieci przesyłowych, obiektów użyteczności publicznej, a także realizacja zadań z zakresu obronności i ochrony środowiska. Orzecznictwo potwierdza jednoznacznie, że cel publiczny musi być jasno określony w ustawie, a to co nie zostało wskazane w żadnej z ustaw jako cel publiczny, celem publicznym nie jest (uchwała SN z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt III CZP 46/03).
W przypadku braku precyzyjnie zdefiniowanego celu publicznego, wywłaszczenie nie może zostać przeprowadzone. Organy administracyjne zobowiązane są do szczegółowego zbadania, czy planowana inwestycja rzeczywiście realizuje cel publiczny. W decyzji wywłaszczeniowej muszą znaleźć się konkretne dowody i argumenty, przemawiające za tym, że bez wywłaszczenia niemożliwe byłoby osiągnięcie zakładanych korzyści społecznych.
Procedura wywłaszczeniowa
Procedura wywłaszczeniowa rozpoczyna się od złożenia wniosku organu administracji publicznej. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami, które mają stanowić próbę nabycia prawa własności w sposób konsensualny. Negocjacje poprzedzające wydanie decyzji muszą być prowadzone w sposób niepozorny, przy czym strony nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Po 879/21). Organ administracyjny nie kontroluje szczegółowego przebiegu negocjacji, lecz jedynie ich wynik. W przypadku braku porozumienia, organ administracyjny może wydać decyzję o wywłaszczeniu, w której musi zostać jasno wskazane, na jaki cel publiczny zostanie przeznaczona wywłaszczona nieruchomość oraz w jaki sposób zostanie zrealizowana inwestycja.
W wyroku z dnia 12 września 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał sprawę dotyczącą ograniczenia prawa własności w kontekście budowy gazociągu. Kluczowym zagadnieniem było wyważenie interesów prywatnych właściciela nieruchomości oraz interesów publicznych, związanych z ochroną środowiska i zapewnieniem bezpieczeństwa technicznego instalacji. W tej sprawie uznano, że zamiast narażać teren chroniony na negatywne konsekwencje związane z budową gazociągu, organ słusznie ograniczył w drodze decyzji wywłaszczeniowych własność prywatną działek, które znajdowały się na trasie pierwotnej trasy inwestycji (wyrok NSA z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1004/23).
Art. 128 ust. 1 UGN gwarantuje właścicielowi nieruchomości wywłaszczonej prawo do słusznego odszkodowania. Zasady jego ustalania regulowane są przez przepisy Rozdziału 5 w Dziale III UGN. Odszkodowanie musi być adekwatne do wartości rynkowej nieruchomości oraz obejmować wszystkie straty poniesione przez właściciela w wyniku wywłaszczenia. Wysokość odszkodowania powinna być ustalona przez starostę, na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, który oceni wartość rynkową nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1115/23).
Małe wywłaszczenie
Mając na uwadze specyficzny charakter inwestycji energetycznych oraz to, że przedsiębiorstwa energetyczne niejednokrotnie przy budowie linii prowadzić muszą dziesiątki czy setki postępowań administracyjnych dotyczących nieruchomości, przez które przebiegać ma dana inwestycja, będących własnością różnych osób, ustawodawca przewidział możliwość wydania w tym zakresie decyzji zezwalającej na natychmiastowe zajęcie nieruchomości poprzez ograniczenie korzystania z nieruchomości (tzw. małe wywłaszczenie).
Zgodnie z art. 124 ust. 1a UGN w przypadkach określonych w art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) (KPA) lub – w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym – starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o tzw. małym wywłaszczeniu i – co więcej – takiej decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.
Art. 124 UGN pełni funkcję przepisu lex specialis w stosunku do art. 112 UGN. Jednocześnie przepis ten nie określa zasad dotyczących wysokości oraz sposobu obliczania odszkodowania, co oznacza, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy Rozdziału 5 w Dziale III UGN, dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości (por. wyrok SA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt VI ACa 1218/13).
Zasadnicza różnica pomiędzy wywłaszczeniem, a „małym wywłaszczeniem” polega na tym, że przy trybie z art. 124 UGN właściciel zachowuje prawo własności do nieruchomości, ale jego korzystanie z nieruchomości jest czasowo lub trwale ograniczone, np. poprzez zakaz budowy określonych obiektów, ustanowienie stref ochronnych wokół infrastruktury publicznej, czy też nałożenie obowiązku znoszenia uciążliwości wynikających z działalności publicznej.
Postępowanie w ramach małego wywłaszczenia
Przed wydaniem decyzji na mocy art. 124 UGN organ administracji publicznej podobnie jak przy decyzji wywłaszczeniowej ocenia, czy przeprowadzono rokowania, jednakże kontrola organu nie obejmuje sposobu ich prowadzenia. Przyczyny, z jakich nie doszło do zawarcia umowy, nie są przedmiotem kontroli organów administracyjnych ani sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 3219/15).
Oznacza to więc, że właściciel nieruchomości, który w toku negocjacji prowadzonych z przedsiębiorstwem energetycznym odmówił wyrażenia zgody na budowę na jego nieruchomości urządzeń należących do infrastruktury linii energetycznych, np. ze względu na rażąco niską propozycję wynagrodzenia przedstawioną przez przedsiębiorstwo, może spodziewać się wydania przez starostę decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 UGN. Na podstawie tej decyzji, inwestor uzyskuje, w drodze wywłaszczenia, uprawnienie do zakładania oraz przeprowadzania na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłu lub dystrybucji energii elektrycznej, jak również innych niezbędnych obiektów i urządzeń o charakterze podziemnym, naziemnym lub nadziemnym.
Wydanie przez starostę tej decyzji zapewnia możliwość jej zajęcia w celu realizacji inwestycji, i to nawet pomimo trwania kontroli instancyjnej lub sądowej, jeżeli organ wyda dodatkową decyzję zezwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, co oznacza, że decyzja staje się źródłem uprawnienia na zajęcie nieruchomości przez przedsiębiorstwo energetyczne w momencie jej wydania, a nie dopiero po upływie terminu na wniesienie odwołania lub jego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji (ewentualnie rozstrzygnięcie sprawy przez sądy administracyjne).
Ograniczenie korzystania z nieruchomości
Jeżeli dojdzie do skutecznego zajęcia nieruchomości przez inwestora, na potrzeby budowy danej inwestycji, pamiętać należy, że zgodnie z przepisami UGN właścicielowi może przysługiwać odszkodowanie, jednak kwestia ta, w przeciwieństwie do decyzji wywłaszczeniowej, nie jest obligatoryjnym elementem decyzji wydanej w przedmiotowym trybie (wyrok NSA z dnia 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1189/21).
Kwestia odszkodowania rozpatrywana będzie w odrębnym postępowaniu i właściciel nieruchomości może go nie otrzymać lub otrzymać je dopiero po wybudowaniu inwestycji i zaistnieniu przesłanek z art. 124 ust. 4 UGN. Zgodnie z tym przepisem na podmiocie występującym o zezwolenie przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji w postaci założenia lub przeprowadzenia ciągów, przewodów i urządzeń ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1103/22).
Dopiero w sytuacji w której jest to niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się przepisy o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości (art. 128 ust. 4 UGN), zgodnie z którymi za szkody powstałe wskutek przeprowadzenia prac przysługuje odszkodowanie. Odszkodowanie przysługiwać będzie również na skutek zmniejszenia wartości nieruchomości objętej postępowaniem, przy czym wskazać należy, że sama okoliczność wybudowania infrastruktury technicznej na danej działce nie musi oznaczać obniżenia jej wartości (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt I SA/Po 392/23). Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a także utraconym pożytkom. Jeżeli doszło do spadku wartości nieruchomości, to powinno także zostać powiększone o kwotę wartości spadku nieruchomości.
Służebność przesyłu
Służebność przesyłu, zgodnie z art. 305² § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm.) (KC), może być ustanowiona na rzecz przedsiębiorcy, który posiada lub zamierza wybudować urządzenia przesyłowe, o których mowa w art. 49 § 1 KC. Przedsiębiorca musi być właścicielem istniejących urządzeń, jednak taki wymóg nie dotyczy planowanych inwestycji.
Warunkiem koniecznym dla ustanowienia służebności przesyłu jest przesłanka niezbędności nieruchomości do posadowienia i korzystania z przewodów i urządzeń przedsiębiorstwa. Wskazuje się, że pojęcie konieczności oznacza brak możliwości umiejscowienia urządzeń na innej nieruchomości z uwagi na zasady racjonalnej gospodarki, w tym niewspółmierne koszty alternatywnego przebiegu oraz stopień uciążliwości dla właścicieli danej nieruchomości.
Porównanie instytucji przymusowego ograniczenia prawa własności, takich jak służebność przesyłu oraz małego wywłaszczenia, prowadzi do wniosku, że mimo pewnych różnic, są one zbliżone i mogą być stosowane zamiennie. Niemniej jednak zauważyć należy, że tworzenie wielu mechanizmów prawnych, umożliwiających przedsiębiorstwom energetycznym ingerencję we własność, z jednej strony znajduje uzasadnienie w realizacji inwestycji celu publicznego, jednak z drugiej strony stwarzać może pewien zakres niepewności występujący po stronie właścicieli nieruchomości, których prawa mają zostać ograniczone.
Autorzy: r.pr. Maciej Grabek, Aleksandra Walczak, Wawrzynowicz & Wspólnicy sp. k.