Dostęp do informacji publicznej to prawo do uzyskiwania informacji dotyczących działań organów administracji publicznej oraz podmiotów wykonujących zadania publiczne. Jest to instytucja, która umożliwia wgląd w to, jak funkcjonują zarówno instytucje państwowe jak i podmioty prywatne w zakresie realizacji celów publicznych. W Polsce prawo dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) (Konstytucja), a procedura jego wykorzystania została uregulowana ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) (Ustawa lub u.d.i.p.).

Obserwując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (WSA) można dostrzec, że coraz częściej zagadnienia związane z dostępem do informacji publicznej dotyczą danych posiadanych przez przedsiębiorstwa energetyczne. Ze względu na szczególną rolę, jaką te podmioty realizują w życiu społeczno-gospodarczym ustawodawca uznał, że także one powinny dzielić się z szerszą publiką niektórymi z posiadanych przez nie wiadomości. W związku z tym postanowiliśmy stworzyć serię artykułów poświęconych wybranym aspektom dostępu do informacji publicznej w kontekście funkcjonowania przedsiębiorstw energetycznych.

W dzisiejszym artykule skupimy się na tym, czym jest informacja publiczna, kto może żądać jej udostępnienia, a także kto musi ją udostępnić. W tym ostatnim punkcie nieco uwagi poświęcimy powodom, przez które przedsiębiorstwa energetyczne uznawane są za podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej

Pojęcie informacji należy do grupy pojęć różnokierunkowo i wieloaspektowo definiowalnych. Zasadniczo każda osoba byłaby w stanie w dostatecznym stopniu podać definicję terminu „informacja”, odwołując się do doświadczenia życiowego lub zainteresowań zawodowych. Ustawa definiuje termin „informacja publiczna”  jako „każdą informację o sprawach publicznych” (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przepis ten wielokrotnie spotykał się z krytyką, ze względu na swój ogólnikowy charakter i skonstruowanie na zasadzie wyjaśnienia pojęcia nieznanego przez pojęcie również nieznane.

Z tych powodów dla praktyki stosowania przepisów Ustawy bardzo istotne jest to, jak omawiany termin odkodowują sądy administracyjne. To one in casu starają się bowiem udzielić odpowiedzi na pytanie, czy dana informacja jest informacją publiczną.

W pierwszym rzędzie trzeba wskazać, jak sądy rozumieją sformułowanie „sprawa publiczna”. NSA stanął na stanowisku, że nie można go wykładać słownikowo, jako sprawy „dotyczącej tylko ogółu”, bowiem taki kierunek wykładni nadmiernie zawęża prawo dostępu do informacji publicznej. Na akceptację nie zasługuje próba zdefiniowania terminu „sprawa publiczna” jako przeciwieństwa sprawy prywatnej, ponieważ to ostatnie pojęcie, jest równie sporne jak pojęcie definiowane. Należy wszak pamiętać, że zakresem informacji publicznej objęto również niektóre informacje ze sfery prywatności (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 5002/21). Charakter publiczny mają sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej, a także z władzą publiczną, w tym z osobami, które ją sprawują (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 669/21). Określenie sprawy jako „publicznej” wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1003/17).

Przyjmując takie pojęcie sprawy publicznej można wywnioskować, że informacją publiczną jest każda wiadomość, która została wytworzona przez władzę publiczną lub osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty realizujące władzę publiczną lub gospodarujące mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w ramach swoich kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1004/13). W orzecznictwie przyjmuje się nawet szersze pojęcie, wychodząc z założenia, że informacja publiczna nie musi być tylko wytworzona przez wskazane wyżej podmioty, ale może się także do nich odnosić. W związku z tym, informacją publiczną jest każda wiadomość, zarówno wytworzona przez, jak i odnosząca się do władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej lub gospodarowania mieniem komunalnym bądź majątkiem Skarbu Państwa (m.in. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10).

Powyższe pojęcie ogólne jest punktem wyjścia do analiz konkretnych przypadków. Przykładowo, w ściśle określonych okolicznościach za informację publiczną sądy administracyjne uznały: dane o liczbie zakażeń wirusem (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 marca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 65/23), informacje zawarte w umowie dotyczącej realizacji zadań gminnych z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Rz 171/22), dane numeryczne funkcjonariuszy i pracowników jednostki penitencjarnej (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 89/21) czy informacje o organizacji ruchu na drogach gminnych (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2024 r., sygn. akt I SAB/Sz 27/24).

Podmioty uprawnione do pozyskiwania informacji publicznej

Z Konstytucji wynika, że każdy obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, przy czym prawo to obejmuje również informacje o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zasadniczą cechą prawa dostępu do informacji publicznej jest więc funkcja kontrolna działań określonych podmiotów przez czynnik społeczny.

Na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. termin „każdy” oznacza zarówno osoby fizyczne i prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne (wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2296/16). Konstrukcja tego przepisu przemawia za tym, aby prawo dostępu do informacji publicznej przysługiwało jak największej grupie podmiotów (wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1746/16). Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że WSA w Gdańsku uznał, że podmiotem zdolnym do ubiegania się o uzyskanie informacji publicznej jest np. stowarzyszenie (wyrok z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 475/17).

Pomimo bardzo szeroko uregulowanego przez ustawodawcę katalogu podmiotów posiadających prawo do występowania z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, nie należy zapominać, że kwestia dostępu do informacji publicznej jest częścią prawa administracyjnego, w którym niepełnoletni i ubezwłasnowolnieni nie mogą samodzielnie występować przed organami administracji publicznej. Brak pełnej zdolności do czynności prawnych przekreśla możliwość bezpośredniego ubiegania się o uzyskanie informacji publicznej. Nic nie stoi jednak na przeszkodzie, aby stosowny wniosek złożył w takim przypadku przedstawiciel ustawowy (por. postanowienie NSA z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2500/16).

Uprawnienie do korzystania z prawa do informacji publicznej, przewidziane w Konstytucji, przysługuje zasadniczo obywatelom polskim. Niemniej jednak, ustawodawca zdecydował się rozszerzyć krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej i na mocy art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, niezależnie od posiadanego obywatelstwa. Dostęp do informacji publicznej jest więc ustawowo gwarantowany także cudzoziemcom, choć w ich przypadku nie będą mogli oni dochodzić ochrony tego prawa w drodze np. skargi konstytucyjnej, którą wnieść może wyłącznie obywatel polski.

Warto tutaj także dodać, że art. 2 ust. 2 u.d.i.p. co do zasady wyklucza konieczność wykazania interesu faktycznego lub prawnego w tym, żeby uzyskać dostęp do informacji publicznej. O wyjątkach w tym zakresie będzie mowa w jednym z kolejnych artykułów serii.

Podmioty obowiązane do udzielenia informacji publicznej

Obowiązek udzielania informacji publicznej spoczywa na szeroko rozumianych podmiotach publicznych. Zgodnie z Konstytucją, a dalej z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., do udzielania informacji publicznej zobowiązane są, w szczególności:

1. organy władzy publicznej – zarówno centralne, jak i lokalne, w tym administracja rządowa i samorządowa;
2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych – np. izby przemysłowo-handlowe, stowarzyszenia zawodowe;
3. osoby prawne i jednostki organizacyjne gospodarujące mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa – czyli podmioty, które, mimo że mogą mieć formę prawną przedsiębiorstw, są zobowiązane do udostępniania informacji w zakresie gospodarowania majątkiem publicznym;
4. podmioty wykonujące zadania publiczne – to wszelkie jednostki organizacyjne, które realizują zadania z zakresu administracji publicznej, bez względu na ich formę organizacyjną;
5. podmioty, które posiadają lub dysponują informacją publiczną – nawet jeśli nie są one bezpośrednio częścią administracji publicznej, ale realizują zadania publiczne lub zarządzają majątkiem publicznym.

Dodatkowo art. 4 ust. 2 u.d.i.p. przesądza, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są także organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2232 z późn. zm.), oraz partie polityczne. Pamiętać jednak trzeba, że warunkiem realizacji tego obowiązku jest faktyczne posiadanie informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Zatem nie będzie odmową udzielenie informacji publicznej wskazanie, że się jej nie posiada (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 września  2021 r., sygn. akt II SAB/Go 108/21).

Powyższa lista podmiotów nie jest skończona. Oznacza to, że także inne niż wymienione wyżej podmioty mogą zostać uznane za obowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że wykorzystane w treści przepisów art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. sformułowania są na tyle ogólne, że pozwalają na objęcie ich zakresem znaczeniowym wiele podmiotów. To sprawia, że przekazać informacje muszą czasem podmioty, których z pozoru nie określono by mianem „publiczny”. Tak jest w przypadku przedsiębiorstw energetycznych.

Przedsiębiorstwa energetyczne muszą udostępniać informacje

Jak widać realizacja zadań o charakterze publicznym, które stanowi kryterium określenia podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, nie jest wyłącznie domeną organów władzy publicznej. Tego rodzaju zadania mogą być realizowane przez różne podmioty, które nie są bezpośrednio częścią aparatu władzy, lecz których usługi charakteryzują się powszechnością oraz użytecznością dla społeczeństwa, a ich wykonywanie przyczynia się do realizacji celów określonych w Konstytucji lub ustawach, co podkreślił NSA (wyrok z dnia 23 września 2022, sygn. akt III OSK 1972/21).

Dla uściślenia: określenie „zadania publiczne” jest pojęciowo znacznie szersze, niż „zadania władzy publicznej” i obejmuje wszelkie zadania służące zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizujących interes społeczny. Sektor energii ma bez wątpienia kluczowe znaczenie dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a zadania związane z gospodarowaniem energią należy traktować jako zadania publiczne. Podmioty gospodarujące energią więc będą na mocy u.d.i.p. obowiązane do udzielenia informacji publicznej.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał (m.in. w postanowieniu z 12.03.2015 r., P 16/13, OTK-A 2015, nr 3, poz. 38), że jednym z kluczowych obowiązków państwa jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego. Ma to fundamentalne znaczenie nie tylko w kontekście zaspokajania podstawowych potrzeb obywateli, ale także w aspekcie suwerenności i niezależności państwa. Przedsiębiorstwa energetyczne mogą realizować różnorodne formy działalności w sektorze energetycznym, obejmujące m.in. produkcję energii (np. elektrycznej), jej przesył, obrót czy sprzedaż. Zgodnie z orzecznictwem, niezależnie od specyfiki prowadzonej działalności, podmioty te są traktowane jako realizujące zadania publiczne, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 266 z późn. zm.) (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1127/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 125/19 i wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 79/21)

W kolejnym artykule przeanalizujemy, jakie informacje posiadane przez przedsiębiorstwa energetyczne mogą stanowić informacje publiczne w myśl Ustawy oraz w jakim zakresie przedsiębiorstwa te muszą je udostępniać.

Autorzy: Kacper Tobiś, Marcel Krzanowski, Wawrzynowicz & Wspólnicy sp. k.