Orzecznictwo

Orzecznictwo

Rada Ministrów przyjęła projekt nowelizacji ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego

Aktualności, Energetyka, Gaz, Klimat, Orzecznictwo, , , , , Możliwość komentowania Rada Ministrów przyjęła projekt nowelizacji ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego została wyłączona

W dniu 18 kwietnia 2025 r. Rada Ministrów przyjęła projekt nowelizacji ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego (UC50). Projekt ten, przygotowany przez Ministerstwo Przemysłu, zakłada kompleksową reformę dotychczasowego modelu tworzenia i utrzymywania zapasów strategicznych gazu ziemnego w Polsce. Celem zmian jest wzmocnienie bezpieczeństwa dostaw gazu oraz dostosowanie krajowych przepisów do prawa unijnego, w szczególności do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1938. Projekt odpowiada również na zarzuty Komisji Europejskiej w ramach postępowania INFR(2017)2155.

Zmiany w Zarządzaniu Zapasami Gazowymi

Nowelizacja przewiduje przekazanie Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych (RARS) odpowiedzialności za tworzenie i utrzymywanie zapasów strategicznych gazu ziemnego. Minister będzie zobowiązany przed wydaniem zgody uzyskać opinię operatora systemu przesyłowego, co ma zagwarantować bezpieczeństwo i faktyczny dostęp do zapasów w sytuacjach kryzysowych.

Zgodnie z projektem, RARS będzie utrzymywać zapasy strategiczne gazu ziemnego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub, po uzyskaniu zgody ministra na terytorium innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub EFTA, pod warunkiem że będą one przechowywane w instalacjach magazynowych przyłączonych do systemu gazowego, których parametry techniczne zapewniają możliwość dostarczenia całkowitej ilości tych zapasów do systemu przesyłowego w czasie nie dłuższym niż 50 dni.

Nowy Mechanizm Finansowania Zapasów

Wprowadzono nowy mechanizm finansowania zapasów. Dotychczasowy obowiązek przedsiębiorstw energetycznych, polegający na samodzielnym tworzeniu zapasów obowiązkowych, zostanie zastąpiony comiesięczną opłatą gazową. Środki z tej opłaty zasilać będą Fundusz Zapasów Strategicznych Gazu Ziemnego, z którego RARS będzie finansować zakup, przechowywanie oraz ubezpieczenie zapasów. Dzięki temu rozwiązaniu koszty zostaną rozłożone bardziej równomiernie między uczestników rynku, bez wpływu na ceny gazu dla gospodarstw domowych.

Do ponoszenia opłaty gazowej zobowiązane będą tzw. przedsiębiorstwa zobowiązane, czyli podmioty korzystające z gazu ziemnego wysokometanowego na potrzeby własne, będące operatorami systemów (przesyłowego, skraplania lub magazynowania, z wyłączeniem operatorów wyspowych sieci dystrybucyjnych), a także zleceniodawcy usługi przesyłu gazu, na rzecz których gaz dostarczany jest z systemu przesyłowego do dystrybucji lub bezpośrednio do odbiorców końcowych.

Ilość Zapasu Gazu

Ustawa określa ilość zapasów strategicznych gazu ziemnego na poziomie 12,301 TWh, co zapewnia zgodność ze standardami unijnymi. Utrzymywana ilość gazu ma gwarantować dostawy dla odbiorców chronionych w warunkach nadzwyczajnie wysokiego zapotrzebowania. Nowelizacja przewiduje również możliwość wykorzystania do 5% zgromadzonych zapasów przez operatora systemu przesyłowego gazowego w sytuacjach wymagających zachowania integralności systemu. W przypadku ich wykorzystania operator będzie zobowiązany do uzupełnienia zapasów w ciągu 7 dni.

Definicje Odbiorcy Chronionego i Solidarnego Wsparcia

Zgodnie z treścią Projektu, odbiorcą chronionym jest m.in. odbiorca gazu ziemnego w gospodarstwie domowym, przyłączony do sieci dystrybucyjnej gazowej, a także mikro, mały oraz średni przedsiębiorca prowadzący działalność wytwórczą w rolnictwie, świadczący usługi turystyczne, rolnik, będący kołem gospodyń wiejskich, których moc umowna nie przekracza 710 kWh/h. Ochrona dotyczy również podmiotów przyłączonych do sieci dystrybucyjnej gazowej lub sieci przesyłowej gazowej, będących jednostkami użyteczności publicznej oraz organami administracji publicznej, a także odbiorców gazu ziemnego zajmujących się wytwarzaniem ciepła dla powyższych grup w okresie od 1 września do 31 maja.

W ramach solidarnego wsparcia odbiorcy chronionego, jak określono w przepisach, mogą obejmować także instytucje oraz podmioty, które pełnią szczególną rolę społeczną lub publiczną, zapewniając usługi niezbędne dla funkcjonowania państwa i społeczeństwa.

Rozbudowa Platformy Paliwowej i Nowe Ograniczenia

W projekcie ustawy zwiększono także limit wydatków na rozbudowę funkcjonalności Platformy Paliwowej, która zostanie rozszerzona o elementy służące obsłudze systemu zapasów strategicznych. Dodatkowo, wprowadzono ograniczenia dotyczące odkupu zapasów od podmiotów objętych sankcjami.

Wejście w Życie Nowych Przepisów

Nowe przepisy mają wejść w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, z wyjątkiem przepisów związanych z rozpoczęciem nowego roku gazowego – te wejdą w życie 1 października 2025 r. Takie rozwiązanie pozwoli na płynne przejście do nowego systemu magazynowania gazu.

Autorzy: Dominika Frydryczak, r. pr. Tomasz Brzeziński

Zajęcie nieruchomości do celów budowy infrastruktury energetycznej

Aktualności, Budownictwo, Ciepłownictwo, Elektroenergetyka, Energetyka, Gaz, Orzecznictwo, OZE, Samorządy, , , , Możliwość komentowania Zajęcie nieruchomości do celów budowy infrastruktury energetycznej została wyłączona

Dla prowadzenia inwestycji publicznych niezbędny jest dostęp do nieruchomości, na których aktualnie znajdują się lub w przyszłości będą realizowane elementy infrastruktury energetycznej. Proces ten wymaga ścisłego przestrzegania przepisów, w szczególności ochrony praw własności właścicieli gruntów, przy jednoczesnym zapewnieniu inwestorom i organom władzy publicznej możliwości realizacji celów interesu publicznego, którą to tematykę szerzej omówiliśmy w jednym z ostatnich artykułów („Lokalizacja inwestycji liniowych”).

Zdefiniowania celu publicznego dokonać można sięgając do treści ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145) (UGN), w której ustawodawca zawarł katalog celów publicznych, przy czym art. 6 pkt 10 UGN wskazuje na to, że inne cele publiczne, które nie zostały w tym katalogu zawarte, mogą być określone w odrębnych ustawach. Celami publicznymi w rozumieniu UGN w kontekście branży energetycznej jest np. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, czy budowa i utrzymywanie sieci transportowej dwutlenku węgla. Inwestycja celu publicznego to inwestycja mogąca być realizowana przez państwo, jednostki samorządu terytorialnego lub wszystkie inne podmioty, których celem działania przy danej inwestycji jest zaspokojenie potrzeb publicznych.

Brak zgody właściciela nieruchomości na przebieg przez jego nieruchomość danej inwestycji, np. w postaci inwestycji liniowej, może skutkować podjęciem przez przedsiębiorstwo energetyczne prób realizacji danego celu w inny sposób, uwzględniający zarówno interes publiczny, jak i prawa właściciela danej nieruchomości, głównie poprzez wywłaszczenie za słusznym odszkodowaniem lub ograniczenie korzystania z nieruchomości.

Wywłaszczenie nieruchomości jako ostateczność

Wywłaszczenie jest jednym z najbardziej inwazyjnych sposobów ingerencji w prawo własności, regulowanym w Polsce przepisami UGN. Kluczowym przepisem, który wprowadza możliwość wywłaszczenia w celu realizacji inwestycji celu publicznego jest art. 112 UGN, który stanowi podstawę dla ograniczenia prawa własności i przewiduje warunki, jakie muszą być spełnione, aby wywłaszczenie było zgodne z obowiązującym prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wywłaszczenie może być stosowane tylko w ściśle określonych sytuacjach, a procedura ta nie może być nadużywana. Organ administracyjny, przed podjęciem decyzji o wywłaszczeniu, musi wyczerpać wszelkie możliwości nabycia nieruchomości w drodze umowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3036/18).

Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), gwarantującym ochronę własności prywatnej, wskazać należy, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem. W ślad za ochroną konstytucyjną, ustawodawca powielił tę normę w art. 112 ust. 3 UGN, wskazując, że wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie na cel publiczny, który nie może zostać zrealizowany w inny sposób, w szczególności poprzez nabycie nieruchomości na zasadach rynkowych.

Kluczowym elementem procedury wywłaszczeniowej jest istnienie celu publicznego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 6 definiuje cele publiczne, do których należą m.in. budowa dróg, mostów, sieci przesyłowych, obiektów użyteczności publicznej, a także realizacja zadań z zakresu obronności i ochrony środowiska. Orzecznictwo potwierdza jednoznacznie, że cel publiczny musi być jasno określony w ustawie, a to co nie zostało wskazane w żadnej z ustaw jako cel publiczny, celem publicznym nie jest (uchwała SN z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt III CZP 46/03).

W przypadku braku precyzyjnie zdefiniowanego celu publicznego, wywłaszczenie nie może zostać przeprowadzone. Organy administracyjne zobowiązane są do szczegółowego zbadania, czy planowana inwestycja rzeczywiście realizuje cel publiczny. W decyzji wywłaszczeniowej muszą znaleźć się konkretne dowody i argumenty, przemawiające za tym, że bez wywłaszczenia niemożliwe byłoby osiągnięcie zakładanych korzyści społecznych.

Procedura wywłaszczeniowa

Procedura wywłaszczeniowa rozpoczyna się od złożenia wniosku organu administracji publicznej. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami, które mają stanowić próbę nabycia prawa własności w sposób konsensualny. Negocjacje poprzedzające wydanie decyzji muszą być prowadzone w sposób niepozorny, przy czym strony nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Po 879/21). Organ administracyjny nie kontroluje szczegółowego przebiegu negocjacji, lecz jedynie ich wynik. W przypadku braku porozumienia, organ administracyjny może wydać decyzję o wywłaszczeniu, w której musi zostać jasno wskazane, na jaki cel publiczny zostanie przeznaczona wywłaszczona nieruchomość oraz w jaki sposób zostanie zrealizowana inwestycja.

W wyroku z dnia 12 września 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał sprawę dotyczącą ograniczenia prawa własności w kontekście budowy gazociągu. Kluczowym zagadnieniem było wyważenie interesów prywatnych właściciela nieruchomości oraz interesów publicznych, związanych z ochroną środowiska i zapewnieniem bezpieczeństwa technicznego instalacji. W tej sprawie uznano, że zamiast narażać teren chroniony na negatywne konsekwencje związane z budową gazociągu, organ słusznie ograniczył w drodze decyzji wywłaszczeniowych własność prywatną działek, które znajdowały się na trasie pierwotnej trasy inwestycji (wyrok NSA z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1004/23).

Art. 128 ust. 1 UGN gwarantuje właścicielowi nieruchomości wywłaszczonej prawo do słusznego odszkodowania. Zasady jego ustalania regulowane są przez przepisy Rozdziału 5 w Dziale III UGN. Odszkodowanie musi być adekwatne do wartości rynkowej nieruchomości oraz obejmować wszystkie straty poniesione przez właściciela w wyniku wywłaszczenia. Wysokość odszkodowania powinna być ustalona przez starostę, na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, który oceni wartość rynkową nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1115/23).

Małe wywłaszczenie

Mając na uwadze specyficzny charakter inwestycji energetycznych oraz to, że przedsiębiorstwa energetyczne niejednokrotnie przy budowie linii prowadzić muszą dziesiątki czy setki postępowań administracyjnych dotyczących nieruchomości, przez które przebiegać ma dana inwestycja, będących własnością różnych osób, ustawodawca przewidział możliwość wydania w tym zakresie decyzji zezwalającej na natychmiastowe zajęcie nieruchomości poprzez ograniczenie korzystania z nieruchomości (tzw. małe wywłaszczenie).

Zgodnie z art. 124 ust. 1a UGN w przypadkach określonych w art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) (KPA) lub – w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym – starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o tzw. małym wywłaszczeniu i – co więcej – takiej decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

Art. 124 UGN pełni funkcję przepisu lex specialis w stosunku do art. 112 UGN. Jednocześnie przepis ten nie określa zasad dotyczących wysokości oraz sposobu obliczania odszkodowania, co oznacza, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy Rozdziału 5 w Dziale III UGN, dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości (por. wyrok SA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt VI ACa 1218/13).

Zasadnicza różnica pomiędzy wywłaszczeniem, a „małym wywłaszczeniem” polega na tym, że przy trybie z art. 124 UGN właściciel zachowuje prawo własności do nieruchomości, ale jego korzystanie z nieruchomości jest czasowo lub trwale ograniczone, np. poprzez zakaz budowy określonych obiektów, ustanowienie stref ochronnych wokół infrastruktury publicznej, czy też nałożenie obowiązku znoszenia uciążliwości wynikających z działalności publicznej.

Postępowanie w ramach małego wywłaszczenia

Przed wydaniem decyzji na mocy art. 124 UGN organ administracji publicznej podobnie jak przy decyzji wywłaszczeniowej ocenia, czy przeprowadzono rokowania, jednakże kontrola organu nie obejmuje sposobu ich prowadzenia. Przyczyny, z jakich nie doszło do zawarcia umowy, nie są przedmiotem kontroli organów administracyjnych ani sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 3219/15).

Oznacza to więc, że właściciel nieruchomości, który w toku negocjacji prowadzonych z przedsiębiorstwem energetycznym odmówił wyrażenia zgody na budowę na jego nieruchomości urządzeń należących do infrastruktury linii energetycznych, np. ze względu na rażąco niską propozycję wynagrodzenia przedstawioną przez przedsiębiorstwo, może spodziewać się wydania przez starostę decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 UGN. Na podstawie tej decyzji, inwestor uzyskuje, w drodze wywłaszczenia, uprawnienie do zakładania oraz przeprowadzania na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłu lub dystrybucji energii elektrycznej, jak również innych niezbędnych obiektów i urządzeń o charakterze podziemnym, naziemnym lub nadziemnym.

Wydanie przez starostę tej decyzji zapewnia możliwość jej zajęcia w celu realizacji inwestycji, i to nawet pomimo trwania kontroli instancyjnej lub sądowej, jeżeli organ wyda dodatkową decyzję zezwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, co oznacza, że decyzja staje się źródłem uprawnienia na zajęcie nieruchomości przez przedsiębiorstwo energetyczne w momencie jej wydania, a nie dopiero po upływie terminu na wniesienie odwołania lub jego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji (ewentualnie rozstrzygnięcie sprawy przez sądy administracyjne).

Ograniczenie korzystania z nieruchomości

Jeżeli dojdzie do skutecznego zajęcia nieruchomości przez inwestora, na potrzeby budowy danej inwestycji, pamiętać należy, że zgodnie z przepisami UGN właścicielowi może przysługiwać odszkodowanie, jednak kwestia ta, w przeciwieństwie do decyzji wywłaszczeniowej, nie jest obligatoryjnym elementem decyzji wydanej w przedmiotowym trybie (wyrok NSA z dnia 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1189/21).

Kwestia odszkodowania rozpatrywana będzie w odrębnym postępowaniu i właściciel nieruchomości może go nie otrzymać lub otrzymać je dopiero po wybudowaniu inwestycji i zaistnieniu przesłanek z art. 124 ust. 4 UGN. Zgodnie z tym przepisem na podmiocie występującym o zezwolenie przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji w postaci założenia lub przeprowadzenia ciągów, przewodów i urządzeń ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1103/22).

Dopiero w sytuacji w której jest to niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się przepisy o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości (art. 128 ust. 4 UGN), zgodnie z którymi za szkody powstałe wskutek przeprowadzenia prac przysługuje odszkodowanie. Odszkodowanie przysługiwać będzie również na skutek zmniejszenia wartości nieruchomości objętej postępowaniem, przy czym wskazać należy, że sama okoliczność wybudowania infrastruktury technicznej na danej działce nie musi oznaczać obniżenia jej wartości (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt I SA/Po 392/23). Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a także utraconym pożytkom. Jeżeli doszło do spadku wartości nieruchomości, to powinno także zostać powiększone o kwotę wartości spadku nieruchomości.

Służebność przesyłu

Służebność przesyłu, zgodnie z art. 305² § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm.) (KC), może być ustanowiona na rzecz przedsiębiorcy, który posiada lub zamierza wybudować urządzenia przesyłowe, o których mowa w art. 49 § 1 KC. Przedsiębiorca musi być właścicielem istniejących urządzeń, jednak taki wymóg nie dotyczy planowanych inwestycji.

Warunkiem koniecznym dla ustanowienia służebności przesyłu jest przesłanka niezbędności nieruchomości do posadowienia i korzystania z przewodów i urządzeń przedsiębiorstwa. Wskazuje się, że pojęcie konieczności oznacza brak możliwości umiejscowienia urządzeń na innej nieruchomości z uwagi na zasady racjonalnej gospodarki, w tym niewspółmierne koszty alternatywnego przebiegu oraz stopień uciążliwości dla właścicieli danej nieruchomości.

Porównanie instytucji przymusowego ograniczenia prawa własności, takich jak służebność przesyłu oraz małego wywłaszczenia, prowadzi do wniosku, że mimo pewnych różnic, są one zbliżone i mogą być stosowane zamiennie. Niemniej jednak zauważyć należy, że tworzenie wielu mechanizmów prawnych, umożliwiających przedsiębiorstwom energetycznym ingerencję we własność, z jednej strony znajduje uzasadnienie w realizacji inwestycji celu publicznego, jednak z drugiej strony stwarzać może pewien zakres niepewności występujący po stronie właścicieli nieruchomości, których prawa mają zostać ograniczone.

Autorzy: r.pr. Maciej Grabek, Aleksandra Walczak, Wawrzynowicz & Wspólnicy sp. k.

Efektywność energetyczna w działaniach JST

Aktualności, Atom, Budownictwo, Ciepłownictwo, Elektroenergetyka, Energetyka, energia elektryczna, Gaz, Klimat, Orzecznictwo, OZE, Samorządy, Środowisko, , , , , , , , , , , Możliwość komentowania Efektywność energetyczna w działaniach JST została wyłączona

Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1047) (Ustawa, UEE) stanowi podstawowy akt prawny określający, jakie działania należy podejmować, aby zwiększyć oszczędność wykorzystywanej energii. Powinności w tym zakresie dotyczą zarówno sektora prywatnego, jak i publicznego. O ich wyzwaniach w zakresie efektywności energetycznej budynków pisaliśmy w artykule „Zmiany w charakterystyce energetycznej budynków – decyzja Parlamentu Europejskiego zapadła”.

Dzisiaj chcielibyśmy się jednak skupić na jednym z ciekawszych aspektów racjonalnego wykorzystania energii, mianowicie na obowiązkach jednostek samorządu terytorialnego (JST). Te, jako „władza najbliższa obywatelom”, odgrywają szczególną rolę, jeżeli chodzi o przekazywanie poprawnych postaw co do wykorzystania energii. W tym artykule postaramy się przybliżyć, jaką rolę odgrywają JST w sektorze energetyki oraz jakie są ich konkretne zadania i uprawnienia w kontekście efektywności energetycznej.

Pojęcia efektywności energetycznej i jednostek sektora publicznego

W pierwszej kolejności należy jednak wytłumaczyć czym jest efektywność energetyczna oraz wskazać dlaczego JST są objęte zakresem Ustawy.

Zgodnie z art. 2 pkt 3 UEE efektywność energetyczna to stosunek uzyskanej wielkości efektu użytkowego danego obiektu, urządzenia technicznego lub instalacji, w typowych warunkach ich użytkowania lub eksploatacji, do ilości zużycia energii przez ten obiekt, urządzenie techniczne lub instalację, albo w wyniku wykonanej usługi niezbędnej do uzyskania tego efektu. Efektem użytkownym, jak wynika z art. 2 pkt 3 UEE, jest natomiast efekt uzyskany w wyniku dostarczenia energii do danego obiektu, urządzenia technicznego lub instalacji, w szczególności wykonanie pracy mechanicznej, zapewnienie komfortu cieplnego lub oświetlenie.

Przepisy Ustawy są adresowane do różnych podmiotów. Kluczowy z perspektywy dzisiejszych rozważań jest przepis art. 6 ust. 1 UEE, który nakazuje jednostkom sektora publicznego realizować swoje zadania, stosując co najmniej jeden ze środków poprawy efektywności energetycznej. W art. 2 pkt 8 UEE zawierającym definicję terminu „jednostka sektora publicznego” zawarto odwołanie do art. 4 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1605 i 1720 )(PZP), a konkretniej podmiotów w nim wskazanych.

Podstawową kategorią jednostek sektora publicznego są jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 i 1273), do których zalicza się m.in. organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały czy też JST oraz ich związki.

Zadania JST w energetyce

Mimo że o kierunkach rozwoju energetyki decydują przede wszystkim organy władzy centralnej, JST mają do odegrania swoją rolę w kontekście zapewnienia obywatelom dostępu do podstawowych nośników energii. Art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm.) wskazuje wprost, że do zadań własnych gmin należą m.in. sprawy zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. W stosunku do pozostałych JST brak podobnych przepisów.

Powyższe zadania gmin zostały uszczegółowione w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 266 z późn. zm.) (PE). W przepisie tym określono, że do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliw gazowe należy m.in. planowanie i organizacja zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy czy planowanie oświetlenia niektórych miejsc znajdujących się na terenie gminy (w stosunku do innych obowiązkiem gminy jest finansowanie takiego oświetlenia).

Warto przytoczyć stanowisko Sądu Apelacyjnego w Krakowie, który stwierdził, że nałożenie określonego zadania jako obowiązkowego powoduje, że na gminie ciąży obowiązek ich wykonania, od którego nie może ona odstąpić czy go w jakikolwiek sposób obowiązku tego ograniczyć. Przykładem, na który powołał się Sąd, był przepis art. 18 ust. 1 pkt 1 PE, zgodnie z którym na gminie spoczywa m.in. obowiązek planowania i organizacji zaopatrzenia w m.in. energię elektryczną, na jej obszarze. Norma ta nie jest po stronie gminy źródłem obowiązku dostarczania mieszkańcom energii tym, niemniej jest ona zobowiązana, na podstawie tego przepisu do planowania i organizowania zaopatrzenia wspólnoty w taką energię (wyrok Sądy Apelacyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt I ACa 1195/15).

Planowanie energetyczne w gminach

Na czym polega planowanie energetyczne w gminach? Można powiedzieć, że działania w tym zakresie są dwuetapowe.

Zgodnie z przepisami art. 19 PE obowiązkowo w każdej gminie rada gminy przyjmuje założenia do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe (Założenia). Projekt Założeń, przygotowywany przez organ wykonawczy gminy – wójta, burmistrza, prezydenta miasta – na okres 15 lat i aktualizowany co najmniej raz na 3 lata, określa:

  • ocenę stanu aktualnego i przewidywanych zmian zapotrzebowania na ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe,
  • przedsięwzięcia racjonalizujące użytkowanie ciepła, energii elektrycznej i paliw gazowych,
  • możliwości wykorzystania istniejących nadwyżek i lokalnych zasobów paliw i energii, z uwzględnieniem energii elektrycznej i ciepła wytwarzanych w instalacjach odnawialnego źródła energii (OZE), energii elektrycznej i ciepła użytkowego wytwarzanych w kogeneracji oraz zagospodarowania ciepła odpadowego z instalacji przemysłowych,
  • możliwości stosowania środków poprawy efektywności energetycznej w rozumieniu art. 6 ust 2 UEE,
  • zakres współpracy z innymi gminami.

Założenia są z jednej strony aktem diagnostycznym, który pozwala zapoznać się z aktualnym sytuacją energetyczną w gminie oraz działaniami tej JST na rzecz poprawienia tej sytuacji, a z drugiej stanowią swego rodzaju rozwiązanie awaryjne. Otóż Założenia są podstawę do przyjęcia przez radę gminy planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe (Plan), czyli aktu, który ma wytyczyć działania gminy, gdy plany przedsiębiorstw energetycznych nie sprostają wymogom Założeń. Szczegółowo kwestie przyjęcia Planu określają przepisy art. 20 PE.

Podobnie jak w przypadku Założeń, projekt Planu opracowuje organ wykonawczy gminy. Projekt ten powinien zawierać:

  • propozycje w zakresie rozwoju i modernizacji poszczególnych systemów zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, wraz z uzasadnieniem ekonomicznym,
  • propozycje w zakresie wykorzystania OZE i wysokosprawnej kogeneracji,
  • propozycje stosowania środków poprawy efektywności energetycznej w rozumieniu art. 6 ust. 2 UEE,
  • harmonogram realizacji zadań,
  • przewidywane koszty realizacji proponowanych przedsięwzięć oraz źródło ich finansowania,
  • ocenę potencjału wytwarzania energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji oraz efektywnych energetycznie systemów ciepłowniczych lub chłodniczych na obszarze gminy.

W celu realizacji Planu gmina może zawierać umowy z przedsiębiorstwami energetycznymi. W przypadku gdy nie jest możliwa realizacja Planu na podstawie umów, rada gminy – dla zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe – może wskazać w drodze uchwały tę część Planu, z którą prowadzone na obszarze gminy działania muszą być zgodne.

Powinności JST na gruncie Ustawy

Ustawodawca jednoznacznie przesądził, że gminy mają szczególne obowiązki w zakresie efektywności energetycznej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 PE do ich zadań własnych w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe należy także planowanie i organizacja działań mających na celu racjonalizację zużycia energii i promocję rozwiązań zmniejszających zużycie energii na obszarze gminy.

Jednak nie tylko gminy mają obowiązki dotyczące zwiększenia oszczędności energii. Ogólny obowiązek na wszystkie JST nakładają przepisy art. 6 ust. 1 i 2 UEE. Zgodnie z pierwszym z nich, JST realizują swoje zadania, stosując środki poprawy efektywności energetycznej. Te ostatnie konkretyzuje drugi ze wspomnianych przepisów. Należą do nich:

Informowanie społeczeństwa o wykorzystanych środkach jest ważnym elementem obowiązków JST, jak wynika bowiem z art. 6 ust. 3 UEE muszą one informować o nich na swoich stronach internetowych lub w inny sposób, jeśli taki jest przyjęty.

Umowa o poprawę efektywności energetycznej

Jednostkom sektora publicznego, w tym JST dano możliwość realizowania i finansowania przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej na podstawie umowy o poprawę efektywności energetycznej (ang. Energy Performance Contract) (Umowa EPC) (art. 7 ust. 1 UEE). Umowa EPC ma na celu uzyskanie najwyższego efektu energetycznego przez beneficjenta (np. JST), przy jednoczesnym atrakcyjnym systemie wynagradzania dostawcy usług służących poprawie efektywności energetycznej (J. Sakławski, Z. Szewczuk, Komentarz do art. 7. [w:] M. Porzeżyńska, J. Sakławski (red.), Ustawa o efektywności energetycznej. Komentarz, Warszawa 2021, Legalis/el.).

Podstawowe elementy treści Umowy EPC wskazuje art. 7 ust. 2 UEE. Zgodnie z nim konieczne jest określenie w niej możliwych do uzyskania oszczędności energii w wyniku realizacji przedsięwzięcia lub przedsięwzięć tego samego rodzaju służących poprawie efektywności energetycznej z zastosowaniem środka poprawy efektywności energetycznej oraz sposobu ustalania wynagrodzenia, którego wysokość jest uzależniona od oszczędności energii uzyskanej w wyniku realizacji przedsięwzięć, o których mowa wyżej.

Umowa EPC może być podstawą do realizacji w JST przedsięwzięć wymienionych w art. 19 ust. 1 UEE, tj.:

  • izolacji instalacji przemysłowych;
  • przebudowy lub remontu budynku wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi;
  • modernizacji lub wymiany:
    • oświetlenia,
    • urządzeń lub instalacji wykorzystywanych w procesach przemysłowych, energetycznych, telekomunikacyjnych lub informatycznych,
    • lokalnych sieci ciepłowniczych i lokalnych źródeł ciepła;
  • odzyskiwania energii, w tym odzyskiwania energii w procesach przemysłowych;
  • ograniczenia strat:
    • związanych z poborem energii biernej,
    • sieciowych związanych z przesyłaniem lub dystrybucją energii elektrycznej, gazu ziemnego lub paliw ciekłych,
    • w sieciach ciepłowniczych,
    • związanych z magazynowaniem i przeładunkiem paliw ciekłych;
  • stosowania, do ogrzewania lub chłodzenia obiektów, energii wytwarzanej w instalacjach OZE, ciepła użytkowego w wysokosprawnej kogeneracji lub ciepła odpadowego z instalacji przemysłowych.

Jednakże szczegółowy wykaz przedsięwzięć służących poprawie efektowności energetycznej stworzony został przez Ministra Klimatu i Środowiska i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” (art. 19 ust. 2 UEEE).

Dopuszczalność realizacji w drodze EPC wskazanych wyżej przedsięwzięć jest istotna także z tego powodu, że tylko tego rodzaju działania mogą zostać wsparte w drodze systemu świadectw efektywności energetycznej (tzw. białych certyfikatów) zgodnie z art. 20 UEE.

W kontekście EPC warto wspomnieć jeszcze o dwóch kwestiach.

Po pierwsze, zgodnie za art. 7 ust. 3 UEE, zobowiązania wynikające z EPC nie wpływają na poziom państwowego długu publicznego oraz deficyt sektora finansów publicznych, w przypadku gdy dostawca usług związanych ze zużyciem energii ponosi większość ryzyka budowy i ryzyka uzyskania gwarantowanego poziomu średniorocznych oszczędności energii z uwzględnieniem wpływu na wymienione ryzyka czynników, takich jak gwarancje i finansowanie przez dostawcę usług związanych ze zużyciem energii oraz alokacja aktywów po zakończeniu trwania umowy.

Po drugie, w myśl art. 7 ust. 6 UEE, w sprawach nieregulowanych w Ustawie, do EPC, finansowanych w całości lub w części przez dostawcę usług związanych ze zużyciem energii, w tym trybu wyboru tego dostawcy, stosuje się przepisy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1637), z wyłączeniem przepisów art. 3a, art. 3b ust. 2, art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 17-18a tej ustawy.

Więcej o Umowach EPC dla JST można dowiedzieć się na oficjalnej stronie Ministerstwa Klimatu i Środowiska.

Co przyniesie przyszłość?

Warto wskazać, że obowiązki JST w zakresie efektywności energetycznej będą się dalej mnożyć. Zgodnie z art. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/1791 z dnia 13 września 2023 r. w sprawie efektywności energetycznej oraz zmieniająca rozporządzenie (UE) 2023/955 (wersja przekształcona) (Dz. U. UE. L. z 2023 r. Nr 231, str. 1) (EED) państwa członkowskie mają zapewnić, aby całkowite zużycie energii końcowej wszystkich instytucji publicznych – rozumianych jako m.in. władze regionalne lub lokalne – zmniejszało się o co najmniej 1,9 % rocznie w porównaniu z rokiem 2021. Obowiązek ten do dnia 31 grudnia 2026 r. nie obejmie zużycia energii przez instytucje publiczne w lokalnych jednostkach administracyjnych liczących mniej niż 50 000 mieszkańców, a do dnia 31 grudnia 2029 r. liczących mniej niż 5 000 mieszkańców.

Ponadto art. 6 EED przesądza o wzorcowej roli budynków instytucji publicznych, co oznacza, że o najmniej 3% całkowitej powierzchni ogrzewanych lub chłodzonych budynków, które są własnością instytucji publicznych, będą poddawane co roku renowacji w celu przekształcenia ich co najmniej w budynki o niemal zerowym zużyciu energii lub w budynki zeroemisyjne.

Już niedługo można spodziewać się pojawienia się projektu ustawy, który będzie miał na celu dostawanie Ustawy do EED. Zdecydowana większość przepisów tej ostatniej będzie musiała zostać implementowana do krajowego porządku prawnego do 11 października 2025 r.

Autorzy: r.pr. Kamil Iwicki, Aleksandra Walczak, Wawrzynowicz & Wspólnicy sp. k.

Lokalizacja inwestycji liniowych

Aktualności, Budownictwo, Ciepłownictwo, Elektroenergetyka, Energetyka, Gaz, Orzecznictwo, OZE, Samorządy, , , , , , , , , , , , Możliwość komentowania Lokalizacja inwestycji liniowych została wyłączona

Bezpieczeństwo energetyczne, definiowane jako zapewnienie stabilnych dostaw energii elektrycznej, cieplnej i gazowej dla krajowych odbiorców przemysłowych, gospodarstw domowych oraz instytucji publicznych, stanowi bezsprzecznie wysoką i kluczową wartość dla organizacji całego państwa. W orzecznictwie Sądu Najwyższego (SN), Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) i wojewódzkich sądów administracyjnych (WSA) przyjmuje się, że zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju stanowi wręcz wartość konstytucyjną (zob. m.in. wyrok SN z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I NSK 105/18, postanowienie NSA z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt III OZ 331/23).

Inwestycje liniowe w sektorze energetycznym, takie jak budowa gazociągów i linii elektroenergetycznych, odgrywają kluczową rolę w zapewnieniu stabilności oraz powszechności dostaw, a także bezpieczeństwa energetycznego. Mimo świadomości ich znaczenia dla funkcjonowania gospodarki, konieczność budowy nowej infrastruktury energetycznej w dalszym ciągu wywołuje spory. Dotyka to zwłaszcza zwykłych obywateli, którzy nierzadko są ograniczani w swoich prawach, a nawet ich pozbawiani, po to, aby przez należącą do nich nieruchomość mógł przebiec fragment sieci czy gazociągu. Jest to możliwe, gdyż energetyczne inwestycje liniowe uznawane są za cele publiczne w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145) (UGN).

W dzisiejszym artykule postaramy się przybliżyć pojęcie inwestycji liniowej oraz przedstawić, w jaki sposób dochodzi do ich lokalizacji na zasadach ogólnych, wyznaczanych zasadniczo przez przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) (UPZP).O alternatywnych sposobach realizacji infrastruktury energetycznej w drodze tzw. specustaw inwestycyjnych pisaliśmy po części w artykułach poświęconych konkretnym aktom prawnym, np. specustawie biogazowej czy specustawie dotyczącej elektrowni szczytowo-pompowych.

Pojęcie inwestycji liniowej

W żadnej ustawie ani rozporządzeniu nie zdefiniowano, co należy rozumieć pod sformułowaniem „inwestycja liniowa”. Pojęcie to można zrekonstruować na podstawie przepisów różnych aktów prawnych.

Proces ten należy zacząć od analizy art. 3 pkt 3a ustawy z dnia ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) (PB) i definicji „obiektu liniowego”. W myśl tego przepisu obiektem liniowym jest obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, droga kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable zainstalowane w kanalizacji kablowej, kable zainstalowane w kanale technologicznym oraz kable telekomunikacyjne dowieszone do już istniejącej linii kablowej nadziemnej nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego.

Powyższa definicja potwierdza, że obiekty liniowe są realizowane także do celów zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego. Precyzyjne definicje legalne takich terminów jak „sieć”, „sieć przesyłowa” czy „sieć dystrybucyjna” można znaleźć się w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 266 z późn. zm.) (PE). Nie są to wszystkie rodzaje sieci, jakie przewidziano w polskim prawodawstwie. Na gruncie PE można znaleźć także definicje terminów takich jak „sieć gazociągów kopalnianych”, „sieć bezpośrednia” czy „sieć transportowa dwutlenku węgla”. Ponadto na poziomie aktów wykonawczych można spotkać się z dokładniejszymi podziałami np. gazociągów, co ma chociażby miejsce w przypadku § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640).

Co więcej, w zależności od kontekstu, odczytanie pojęcia inwestycji liniowej może wymagać odwołania także do innych jeszcze przepisów, np. art. 49 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm.), który definiuje pojęcie urządzeń przesyłowych, jako urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz innych urządzeń podobnych nie należących do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Skupiając się jednak na inwestycjach liniowych, jako przedsięwzięciach realizujących cele publiczne, odwołanie do wspomnianych wcześniej przepisów prawa publicznego jest wystarczające.

Inwestycje liniowe jako cele publiczne

Mówiąc o celach publicznych, należy przede wszystkim mieć na względzie treść art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z tego powodu w ustawie regulującej kwestie wywłaszczania umieszczono także przepisy, z których można wyczytać, jakie rodzaje przedsięwzięć przyczyniają się do realizacji celów publicznych.

Te ostatnie nie zostały określone przez dodanie definicji legalnej czy wymienienie ich cech szczególnych, a sprecyzowano je w drodze stworzenia katalogu różnych czynności, obiektów lub działań, arbitralnie wybranych przez ustawodawcę. W art. 6 UGN znajduje się istotna część przedsięwzięć kwalifikowanych jako cele publiczne. Nie jest to jednak katalog zamknięty. Z art. 6 pkt 10 UGN wynika, że za cele publiczne w rozumieniu ustawy uznaje się także inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. Tytułem przykładu można przywołać art. 11 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1289), zgodnie z którym do celów publicznych należy budowa i utrzymanie infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego oraz przedsięwzięcia niezbędne do przyłączania do sieci punktów ładowania stanowiących element tej infrastruktury, polegające w szczególności na modernizacji, rozbudowie albo budowie sieci.

Jeżeli chodzi o inwestycje liniowe, ogólną podstawą prawną do ich uznania za cele publiczne stanowi art. 6 pkt 2 UGN. Zgodnie z tym przepisem, budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu tej ustawy.

Do zlokalizowania inwestycji liniowej, uznanej za realizującą cel publiczny, konieczne jest nadto uznanie jej za inwestycję celu publicznego w myśl art. 2 pkt 5 UPZP. Zgodnie z tym przepisem, chodzi o działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 UGN. Realizacja inwestycji liniowej stanowi realizację celu publicznego. Zaznaczyć należy, że nie ma przy tym znaczenia, kto jest inwestorem danej inwestycji celu publicznego – może to być zarówno Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego, jak i każda inna osoba prawna (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1066/17).

Należy przy tym wskazać, że nie każde zamierzenie inwestycyjne, realizujące cele wymienione w art. 6 pkt 1-10 UGN, stanowi automatycznie w każdym przypadku inwestycję celu publicznego, gdyż konieczne jest jeszcze, aby spełniało ono dodatkowe warunki. Inwestor musi wykazać, że projektowana inwestycja spełnia łącznie przesłanki określone w powołanych wyżej przepisach, aby można było stosować regulacje prawne właściwe dla lokalizacji inwestycji celu publicznego (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1731/19). Analizując wspólnie przepisy art. 6 UGN i art. 2 pkt 5 UPZP, sądy administracyjne przyjmują dwie cechy, które wystąpić winny kumulatywnie, aby dane przedsięwzięcie spełniało wymogi zaliczenia go jako inwestycji celu publicznego. Po pierwsze, scharakteryzowania wymaga zakres obowiązywania inwestycji, tj. określenie, że dane przedsięwzięcie ma znaczenie lokalne, ponadlokalne, krajowe lub międzynarodowe. Drugą przesłanką jest to, jakie dany cel ma zamierzenie, tj. czy mieści się on w realizacji celów wymienionych w art. 6 UGN (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 345/18).

Lokalizacja inwestycji liniowej w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Zgodnie z art. 4 ust. 1 UPZP ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (MPZP lub plan miejscowy). Jest to podstawowy akt planistyczny, za pomocą którego gmina wykonuje władztwo planistyczne. MPZP jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 UPZP), co wiąże się z pewnym standardem dokładności przy sporządzaniu jego treści. Z uwagi na to MPZP powinien zawierać regulacje czytelne, bo jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 747/19).

Obligatoryjnym elementem treści MPZP jest określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 UPZP), z kolei fakultatywnym („w zależności od potrzeb”) – granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (art. 15 ust. 3 pkt 4a UPZP). Pojęcie budowy infrastruktury technicznej zostało zdefiniowane w art. 143 ust. 2 UGN. Zgodnie z tym ostatnim przepisem budową infrastruktury technicznej jest budowa drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych można dostrzec rozbieżność stanowisk, jeżeli chodzi o dokładność określenia przebiegu inwestycji liniowej w MPZP. Co więcej, o braku jednolitości można mówić także w stosunku do wypowiedzi NSA.

W jednym ze swoich orzeczeń NSA uznał, że ustalenia MPZP mogą przybierać formę ogólną, co oznacza, że nie zawsze konieczne jest precyzyjne określenie przebiegu sieci infrastruktury technicznej. Sąd zaznaczył, że większy margines swobody pozostawiony organom administracyjnym pozwala na elastyczne podejście do realizacji inwestycji, co jest szczególnie istotne w przypadku infrastruktury o charakterze publicznym (por. wyrok z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 537/13).

W późniejszym orzeczeniu sąd ten zajął jednak nieco inne stanowisko. Można w nim znaleźć stwierdzenia, że plany miejscowe powinny być w swojej treści jednoznaczne i nie budzić wątpliwości interpretacyjnych, zwłaszcza w kontekście inwestycji infrastrukturalnych, takich jak liniowe inwestycje energetyczne, które są realizowane na rozciągłych terenach objętych planami miejscowymi (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2933/19).

Takie podejście jest podzielane także przez sądy wojewódzkie. Jako przykład można podać orzeczenie WSA we Wrocławiu, w którym stwierdzono, że jeżeli rada gminy nie określiła w sposób jednoznaczny lokalizacji i przebiegu sieci infrastruktury, mimo że dopuszczono ich budowę, to zapisy te powodują, że wymienione sieci infrastruktury mogą być poprowadzone w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach (wyrok z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 427/19).

Przeciwnie do planu ogólnego gminy, który stanowi swego rodzaju podstawę dla kreowania treści MPZP, plan miejscowy nie musi być przyjęty dla całego obszaru gminy. Najczęściej MPZP uchwala się dla obszaru obejmującego kilka działek, przy czym nie za każdym razem musi objąć ich całą powierzchnię.

W kontekście inwestycji liniowych zwrócił na to uwagę WSA w Poznaniu, stwierdzając, że żadne przepisy prawa nie wymagają, aby postanowieniami planu miejscowego objęte były z zasady całe działki, a objęcie nim jedynie fragmentów nie tylko nie będzie mieć negatywnych skutków, ale też jest logiczną konsekwencją uchwalania planu miejscowego dla specyficznego obiektu, jakim jest linia elektroenergetyczna. Hipotetycznie występujące zagrożenia w postaci np. niemożności zabudowy działek czy inne trudności w korzystaniu z nieruchomości mogą zresztą, w razie ich zaistnienia, skutkować postępowaniami odszkodowawczymi, czy też procedurami odkupu działek przez gminę (wyrok z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 667/16).

Podkreślić również należy, że ewentualna i możliwa zmiana lub uchylenie planu miejscowego może w sposób oczywisty wpływać na realizację określonej inwestycji celu publicznego, w tym w szczególności inwestycji liniowych z uwagi na ich rozciągłość terytorialną i ich przebieg przez działki o różnym stanie prawnym. W sytuacji gdy MPZP koliduje z przepisami krajowymi dotyczącymi prowadzenia i realizacji inwestycji celu publicznego (takimi jak liniowa infrastruktura gazowa), nadrzędność mają oczywiście przepisy krajowe, które w założeniu ułatwić mają inwestorom realizację takich inwestycji (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2116/20).

Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jako podstawa lokalizacji inwestycji liniowej

W sytuacji, gdy inwestycja celu publicznego miałaby zostać zrealizowana na obszarze, dla którego nie sporządzono MPZP, konieczne jest uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 UPZP (decyzja lokalizacyjna). Jest to jedna z dwóch rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidzianych przepisami UPZP – w stosunku do innych niż inwestycje celu publicznego wydaje się decyzje o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 UPZP). W porównaniu z tą ostatnią decyzją, decyzja lokalizacyjna może się okazać niezwykle interesująca dla inwestora, gdyż przepisy UPZP gwarantują jej większą trwałość.

Widać to co najmniej w kilku aspektach, jednak skupimy się wyłącznie na dwóch.

Po pierwsze, od decyzji lokalizacyjnej trudniej się odwołać, ponieważ art. 53 ust. 6 UPZP nakazuje, aby w odwołaniu zawarto zarzuty odnoszące się do decyzji, określono istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazano dowody uzasadniające to żądanie. To istotna zmiana w porównaniu z przepisem art. 128 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) (KPA), który mówi o tym, że odwołanie nie wymaga szczególnego uzasadniania i wystarczy, jeżeli będzie z niego wynikać, że strona nie jest zadowolona z decyzji.

Po drugie, w myśl art. 53 ust. 6 UPZP, nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Dla porównania: ogólny przepis, zawarty w art. 156 § 2 KPA, wprowadza zasadę, że nie stwierdza się nieważność decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. Pamiętać jednak trzeba, że art. 53 ust. 7 UPZP dotyczy tylko decyzji pozytywnych, tzn. ustalających lokalizację inwestycji celu publicznego. Dla decyzji odmownych obowiązuje 10-letni termin, o którym mowa w art. 156 § 2 KPA (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 404/18).

W postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji lokalizacyjnej to inwestor określa przebieg inwestycji, co oznacza, że to na nim spoczywa odpowiedzialność za wybór konkretnej trasy realizowanej inwestycji. W sytuacji, gdy we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor określił proponowany przebieg inwestycji liniowej z wykorzystaniem oznaczonych nieruchomości, to właściwy organ rozpoznający ten wniosek nie jest uprawniony do zmiany zaproponowanej w nim trasy przebiegu inwestycji liniowej (wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2874/14).

Decyzja lokalizacyjna powinna być przez organ prowadzący dane postępowanie uzgodniona z wnioskującym o wydanie decyzji inwestorem. Co jednak istotne, w świetle utrwalonego orzecznictwa, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie lokalizacyjne nie jest zobowiązany do uzgadniania z inwestorem treści decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z właściwymi organami (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 33/11). Procedura uzgadniania dotyczy jedynie pozytywnych rozstrzygnięć w tym zakresie. Uzgodnienia z inwestorem obejmują projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co oznacza, iż organ prowadzący postępowanie powinien sporządzić projekt decyzji i przedłożyć go do uzgodnienia właściwemu podmiotowi prowadzącemu daną inwestycję (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 305/13).

Przyszła treść decyzji lokalizacyjnej podlega licznym uzgodnieniom z innymi organami administracji publicznej (art. 53 ust. 4 UPZP). Zgodnie z art. 53 ust. 1 UPZP, postanowienia zapadłe w toku postępowania, w tym postanowienia dotyczące uzgodnienia bądź odmowy uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej, powinny zostać doręczone inwestorowi oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych inwestycją, natomiast pozostałe strony postępowania są informowane poprzez obwieszczenie (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 429/10). Warto podkreślić, że postanowienie uzgadniające może być zaskarżone zażaleniem, jednak prawo to przysługuje jedynie stronie postępowania, nie zaś organowi prowadzącemu postępowanie lokalizacyjne (wyrok NSA z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1284/12).

W związku z rozciągłością przestrzenną budowy danej inwestycji liniowej, w orzecznictwie podniesiono konieczność posiadania przez inwestora stabilnego tytułu dla całej infrastruktury tworzącej daną sieć w związku z tym, że jej fragmenty nie mogą być dowolnie i swobodnie przesuwane na niektórych nieruchomościach objętych inwestycją. Utrata tytułu prawnego do korzystania z niektórych nieruchomości, na których posadowiona jest dana inwestycja liniowa (np. sieć przesyłowa), na przykład w wyniku wygaśnięcia prawa, na podstawie którego została ona zbudowana, może mieć istotny wpływ na całość lub znaczną część infrastruktury zrealizowanej w ramach jednego zadania inwestycyjnego (por. postanowienie SN z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt III CZP 112/17).

Najnowsze orzecznictwo w zakresie prowadzenia inwestycji i możliwości inwestorów w zakresie ograniczenia prawa własności nieruchomości w sytuacji prowadzenia inwestycji będzie przedmiotem jednego z kolejnych artykułów.

Autorzy: r.pr. Maciej Grabek, Kacper Tobiś, Wawrzynowicz & Wspólnicy sp. k.

Informacja publiczna w energetyce – część III: Co należy zrobić, gdy wpłynie wniosek?

Aktualności, Atom, Ciepłownictwo, Elektroenergetyka, Energetyka, energia elektryczna, Gaz, Orzecznictwo, OZE, Środowisko, , , , , Możliwość komentowania Informacja publiczna w energetyce – część III: Co należy zrobić, gdy wpłynie wniosek? została wyłączona

Za nami dwa artykuły dotyczące obowiązków przedsiębiorstw energetycznych na gruncie przepisów o dostępie do informacji publicznej. W pierwszym artykule „Informacja publiczna w energetyce – część I: Czy przedsiębiorstwo energetyczne posiada informacje publiczne?” przedstawiliśmy podstawy systemu dostępu do informacji publicznych, uregulowane w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) (Ustawa lub u.d.i.p.). W drugim opracowaniu „Informacja publiczna w energetyce – część II: Co jest informacją publiczną w przedsiębiorstwie energetycznym?” przybliżyliśmy dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (WSA) w przedmiocie tego, jakie dane znajdujące się w posiadaniu spółek z sektora energetycznego i nie tylko zostały jak dotąd uznane za informacje publiczne. Omówiliśmy także, kiedy nie mamy do czynienia z informacją publiczną oraz kiedy (z różnych powodów) nie należy udostępniać informacji publicznych.

Artykuł wieńczący tę serię zostanie w całości poświęcony zagadnieniom związanym z postępowaniem przedsiębiorstwa energetycznego jako podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Po krótce przedstawimy dopuszczone w Ustawie sposoby udostępnienia informacji publicznej, a dalej przejdziemy do omówienia krok po kroku działań, które powinna podjąć spółka energetyczna w przypadku wpłynięcie do niej wniosku o udostępnienie informacji publicznych. Już w tym miejscu zaznaczymy, że ramy artykułu nie pozwalają na poruszenie wszystkich wątków oraz zagłębienie się w każdy szczegół proceduralny. W kolejnych publikacjach na portalu postaramy się jednak wracać do tej problematyki, skupiając się na poszczególnych działaniach podmiotów obowiązanych do udostepnienia informacji publicznej.

Sposoby udostępnienia informacji publicznej

Zacznijmy od tego, że w Ustawie dopuszczono kilka sposób udostępnienia informacji publicznej. Ich wyliczenie znajduje się w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Z tego przepisu można dowiedzieć się, że udostępnienie informacji publicznych następuje w drodze:

  1. ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej,
  2. udostępnienia w trybie wnioskowym,
  3. udostępnienia w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych lub przez zainstalowanie w tych miejscach urządzeń umożliwiających zapoznanie się z informacją,
  4. wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia,
  5. udostępniania w portalu Otwarte Dane.

Z pierwszego i przedostatniego sposobu udostępniania informacji publicznych mogą korzystać wyłącznie organy władzy publicznej, względnie organy samorządów gospodarczych i zawodowych, zatem pozostają one niedostępne dla przedsiębiorstw energetycznych. Co się zaś tyczy ostatniego z wymienionych sposobów, spółki z sektora energetycznego znajdują się w grupie podmiotów, które muszą albo same udostępniać informacje na portalu, albo przekazywać te informacje innemu podmiotowi, dostarczającemu dane na portal. Precyzyjne wytłumaczenie na czym polegają te obowiązki wymagałoby dokładnej analizy przepisów ustawy dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1524), na co w tym artykule nie ma miejsca.

W dzisiejszym artykule swoją uwagę zwrócimy wyłącznie na zagadnienia związane z udostępnianiem informacji publicznych w trybie wnioskowym. Chociaż udostępnienie w drodze wyłożenia lub wywieszenia także stanowi opcję na przekazanie szerszej publice informacji publicznych, w praktyce odgrywa zdecydowanie mniejszą rolę.

Wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej – co robić?

W przypadku spółek działających w sektorze energetycznym najczęstszym scenariuszem jest przedstawienie żądania o udostępnienie informacji publicznych w drodze indywidualnego wniosku zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Już w tym momencie mogą pojawić się trudności, ponieważ w Ustawie nie określono, co powinno zawierać podanie zainteresowanego. W konsekwencji zdarzają się wnioski, których żądanie nie zostało jednoznacznie sprecyzowane.

Zasadniczo wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać dowolną formę (może być nawet niepodpisany!), o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem (wyrok NSA z dnia 1 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 318/23). W orzecznictwie podkreśla się jednak, że niezbędne jest wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 79/23). Należy pamiętać, że jeżeli treść wniosku uniemożliwia jego rozpoznanie, to dopiero wyjaśnienie i sprecyzowanie tej treści przez wnioskodawcę na wezwanie organu, umożliwia rozpoznanie tego wniosku od chwili, w której jego treść była jasna (wyrok NSA z dnia 1 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 241/23).

Po otrzymaniu wniosku przedsiębiorstwo energetyczne powinno w pierwszej kolejności ustalić, czy składający podanie ma legitymację, aby to uczynić i – co ważniejsze – czy żądana informacja stanowi informację publiczną (o tych zagadnieniach pisaliśmy w pierwszym artykule z serii). Dalej adresat wniosku powinien zweryfikować, czy prośba dotyczy informacji prostej czy przetworzonej albo czy nie istnieją przeszkody do tego, aby upublicznić wnioskowane dane (w tym aspekcie pomocny może okazać się drugi artykuł z serii).

Termin na rozpatrzenie wniosku

Jeżeli analizy na tych etapach wykażą, że udostępnienie informacji publicznej jest wskazane, należy podjąć działania zmierzające jak najszybciej do upublicznienia danych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Od tej zasady mamy parę wyjątków.

Po pierwsze, art. 10 ust. 2 u.d.i.p. nakazuje, aby informacja publiczna, które może być niezwłocznie udostępniona, została udostępniona w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Postulat „niezwłocznego” udostępnienia informacji publicznej będzie mógł zostać zrealizowany tylko w stosunku do takiej informacji, która pod względem formy i treści wiernie odpowiada żądaniu podmiotu zainteresowanego, a ponadto do jej udostępnienia nie jest konieczne wykonanie dodatkowych, czasochłonnych czynności związanych z jej przygotowaniem czy odszukaniem (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 września 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 219/19).

Po drugie, art. 13 ust. 2 u.d.i.p. dopuszcza, aby informacja publiczna została udostępniona w terminie późniejszym niż ten wyznaczony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., pod warunkiem, że podmiot obowiązany do udostępnienia powiadomi w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Chodzi zatem o przedłużenie terminu do załatwienia sprawy. Faktem jest, że w Ustawie nie sprecyzowano, jakie powody mogą uzasadniać zmianę terminu na rozpatrzenie wniosku, trzeba się jednak zgodzić ze stanowiskiem, że powinny być to powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 46/24).

Po trzecie, zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. możliwe jest późniejsze udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wiąże się to z poniesieniem dodatkowych kosztów przez adresata wniosku. Wówczas podmiot obowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku musi powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Forma udostępnienia informacji publicznej

W art. 14 ust. 1 u.d.i.p. przesądzono, że udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przykładowo, jeżeli wnioskodawca życzy sobie uzyskać informację w formie pisemnej, adresat musi tak właśnie postąpić, o ile posiada on żądaną informację (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 42/22). Co gdy sposób i forma nie zostały określone we wniosku? WSA we Wrocławiu stwierdził, że wtedy to podmiot obowiązany do udostępnienia informacji ma wybór w przedmiocie tego, jak przekazać dane (zob. wyrok z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wr 421/20).

Adresat wniosku, w tym wypadku przedsiębiorstwo energetyczne, nie może odmówić udostępnienia informacji w żądany sposób i w zawnioskowanej formie, jeżeli posiada środki techniczne pozwalające na spełnienie oczekiwań wnioskodawcy (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk). Jeżeli podmiot, do którego skierowano wniosek nie ma możliwości wykonania żądania wynikającego z wniosku zgodnie z tym, co podyktował wnioskodawca, zastosowanie znajdzie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Ważna jest w miarę szybka reakcja. W przeciwnym wypadku przedsiębiorstwo energetyczne naraża się na uznanie jego postawy za bezczynność. Jak wskazał WSA w Lublinie bezczynność w sytuacji określonej przepisami Ustawy polega na tym, że podmiot, który powinien udostępnić informację publiczną, nie udostępnia jej i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje wnioskodawcy o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (wyrok z dnia 30 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 125/21).

Decyzje administracyjne wydawane przez przedsiębiorstwo energetyczne

Procedura w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest regulowana wyłącznie przepisami Ustawy. Co ciekawe, zasadniczo postępowanie w reakcji na wniosek złożony w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie jest regulowane przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) (k.p.a.). Sytuacja ta ulega zmianie w momencie, w którym podmiot obowiązany uzna, że musi odmówić udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w drodze decyzji, do której zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., stosuje się przepisy k.p.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 12/24).

Trzeba odnotować, że w orzecznictwie przedstawiono stanowisko, zgodnie z którym do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie może dojść, jeżeli zażądane dane nie odpowiadają pojęciu informacji publicznej. Jeżeli więc, według oceny dokonanej przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, żądana przez wnioskodawcę informacja nie ma takiego waloru, to przepisy Ustawy nie mają zastosowania i nie występuje możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 u.d.i.p., a odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej powinna nastąpić w formie pisma informacyjnego (zob. postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 4 września 20202 r., sygn. akt  II SA/Rz 786/20 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt  II SA/Po 687/19).

W kontekście przedsiębiorstw energetycznych trzeba zaznaczyć, że art. 17 ust. 1 u.d.i.p. nakazuje stosowanie art. 16 u.d.i.p. odpowiednio do podmiotów niebędących organami władzy publicznej. Jest to sytuacja niecodzienna, ponieważ przedsiębiorstwa te są z reguły adresatami różnych decyzji administracyjnych, a nie jednostkami kierującymi takie rozstrzygnięcia do innych. Katalog podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej jest bardzo szeroki i każdy z tych podmiotów powinien, zdaniem ustawodawcy, władczo zakończyć sprawę, jeżeli informacja publiczna nie może zostać upubliczniona albo gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Taka forma negatywnego załatwienia sprawy gwarantuje bowiem wnioskodawcy należytą ochronę prawną (dopuszczalność kontroli decyzji w toku administracyjnym, a później złożenie skargi do sądu administracyjnego). W związku z tym przedsiębiorstwo energetyczne, jeżeli uzna, że musi wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., powinno postępować zgodnie z normami proceduralnymi wynikającymi z k.p.a. Przepisy tej ustawy stosuje się z niezbędnymi modyfikacjami, uwzględniającymi szczególny status tych podmiotów jako niebędących organami administracji publicznej w klasycznym rozumieniu (zob. wyrok NSA z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 69/22).

Co to oznacza w praktyce? Przede wszystkim konieczność sprostania wymogom dotyczącym zawartości decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. (w części zawierającej uzasadnienie należy jednak pamiętać o uwzględnieniu nakazu płynącego z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.). Jak jednak wskazał w uzasadnieniu do jednego z orzeczeń NSA, treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p., z którego wynika, że do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., należy odczytywać, przyjmując, że kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (wyrok z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 2024/21).

Co istotne, ustawodawca dopuścił także wprost możliwość kwestionowania decyzji wydanych przez przedsiębiorstwo energetyczne. Zgodnie z powołanym wcześniej art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. od decyzji możliwe jest wniesienie odwołania w terminie 14 dni. Inaczej będzie jednak w przypadku przedsiębiorstw energetycznych. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest organ władzy publicznej, wówczas wnioskodawca może we wskazanym terminie wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niezadowolony z wyniku sprawy wnioskodawca może jednak pominąć ten krok i złożyć od razu skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego zgodnie z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935).

Autor: Marcel Krzanowski, Wawrzynowicz & Wspólnicy sp. k.

Informacja publiczna w energetyce – część II: Co jest informacją publiczną w przedsiębiorstwie energetycznym?

Aktualności, Atom, Ciepłownictwo, Elektroenergetyka, Energetyka, energia elektryczna, Gaz, Orzecznictwo, OZE, , , , , , , Możliwość komentowania Informacja publiczna w energetyce – część II: Co jest informacją publiczną w przedsiębiorstwie energetycznym? została wyłączona

W poprzednim artykule „Informacja publiczna w energetyce – część I: Czy przedsiębiorstwo energetyczne posiada informacje publiczne?” przedstawiliśmy podstawy krajowych regulacji dotyczących udostępniania informacji publicznych zawartych zasadniczo w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) (Ustawa lub u.d.i.p.). Bazując na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (WSA) przybliżyliśmy, kto jest adresatem przepisów Ustawy, jakich informacji może z tego tytułu żądać oraz kto powinien takie informacje udostępniać. Poświęciliśmy także chwilę na wytłumaczenie, dlaczego przedsiębiorstwa energetyczne uznawane są w świetle przepisów Ustawy za podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej.

W dzisiejszym artykule postaramy się wskazać, jakiego rodzaju informacje, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetyczne, mogą zostać uznane za informacje publiczne. Spróbujemy także określić, jakich danych nie należy udostępniać w trybie u.d.i.p. Podobnie jak poprzednio, przy analizie tych zagadnień będziemy posiłkować się dorobkiem judykatury.

Co uznano za informację publiczną?

Jak próbowaliśmy wykazać w pierwszym artykule w serii, przedsiębiorstwa energetyczne niezależnie od sposobu działania wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1127/21), a zatem – co do zasady – są obowiązane do udostępnienia posiadanych przez nie informacji publicznych. Kwalifikacja ta jest niezależna od segmentu, w jakim podejmuje ono aktywność gospodarczą (wyrok NSA z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt I OSK 358/14), co oznacza, że za informację publiczną może zostać uznana cała paleta danych będących w posiadaniu zarówno spółek obrotu, jaki i przedsiębiorstw operatorskich. Wyliczenie informacji publicznych zawarto w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Pamiętać jednak trzeba, że katalog ten ma charakter otwarty, a więc także inne, niewskazane w nim informacje mogą zostać uznane za informacje publiczne (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 835/19).

Dotychczas sądy administracyjne, biorąc pod uwagę okoliczności danej sprawy, uznały za informację publiczną chociażby następujące informacje będące w posiadaniu przedsiębiorstw energetycznych:

  1. informacje odnoszące się do wykonywania przez przedsiębiorstwa energetyczne zadań wynikających z ustawy (wyroki NSA z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt III OSK 1475/22 i WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 121/18);
  2. dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi, zwłaszcza decyzje administracyjne i dokumenty z nimi związane (wyroki NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 169/14 i WSA w Białymstoku z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 422/16);
  3. decyzje stanowiące podstawę modernizacji infrastruktury elektroenergetycznej (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 66/14);
  4. dokumenty i akty administracyjne dotyczące posadowienia przez przedsiębiorstwo urządzeń sieci elektroenergetycznej na nieruchomości innego podmiotu (wyroki WSA w Łodzi z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 139/15 i w Lublinie z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 255/14);
  5. treść umów cywilnoprawnych, których zapisy odnoszą się do dysponowania przez przedsiębiorstwo energetyczne majątkiem publicznym, w tym np. treści umów określających koszty kampanii informacyjnej poświęconej strukturze kosztów produkcji energii elektrycznej (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 111/23) oraz umów związanych z wykonywaniem przez to przedsiębiorstwo zadań publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 87/19).

W tym miejscu można także wspomnieć, że sądy uznały za informację publiczną zawartość wniosku o zatwierdzenie taryfy obowiązującej w danym roku, przedstawiający koszty przyjmowane do kalkulacji cen i stawek opłat (wyroki NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2038/17 i WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 49/16). Jednak ewentualne żądania w tym przedmiocie powinny być kierowane do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.

Brak statusu informacji publicznej

Wyłącznie przykładowe wyliczenie danych, które sądy administracyjne zakwalifikowały jako informacje publiczne prowadzi do pytania: „Czy de facto wszystkie informacje będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie powinny zostać udostępnione w trybie Ustawy?”. Otóż nie, nie każda informacja, znajdująca się w dyspozycji takiego przedsiębiorstwa stanowi informację publiczną i powinna zostać udostępniona. Już w niektórych z powołanych wyżej wyroków wspomniano o konieczności stawiania granic nieuzasadnionemu upublicznianiu danych należących do spółek energetycznych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 87/19).

Sama kwalifikacja jako podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie oznacza, że wszystkie informacje wytworzone przez przedsiębiorstwo energetyczne czy dotyczące tego przedsiębiorstwa stanowią informacje publiczne. Jak wskazaliśmy w poprzednim artykule, przy ocenie, czy informacje mają publiczny charakter konieczne jest ustalenie, czy odnoszą się one do spraw publicznych. Jeżeli nie ma podstaw by twierdzić, że dane dotyczą spraw publicznych, trudno uznać że powinno o nim wiedzieć społeczeństwo.

W judykaturze można natrafić na kilka stanowisk, w których sądy administracyjne opowiedziały się przeciw uznaniu pewnych danych (nośników danych) za informacje publiczne:

  1. dokumenty wewnętrzne, do których zaliczono notatki służbowe, projekty aktów prawnych przed ich zatwierdzeniem czy robocze zestawienia danych (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 265/22);
  2. projekty dokumentów jako wersje robocze, np. projekty protokołów posiedzeń, do momentu ich podpisania i ostatecznego zatwierdzania (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1361/21);
  3. korespondencja mailowa, nawet jeżeli dotyczy spraw publicznych (wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 3073/13);
  4. dokumenty prywatne, przy czym sądy czynią zastrzeżenie, że o ile sam dokument nie jest informacją publiczną, to może jednak zawierać dane, które powinny zostać udostępnione (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1520/18);
  5. pisma w sprawach indywidualnych, składane przez osoby fizyczne czy prawne, dotyczące ich osobistych spraw (zob. wyroki NSA z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1048/21 i WSA w Rzeszowie z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 572/21).

Ciekawym zagadnieniem jest ustalenie statusu informacji o wynagrodzeniach w podmiotach realizujących zadania publiczne.

W jednym z wyroków NSA uznał, że kwoty wydatkowane na wynagrodzenia i nagrody członków zarządu i rady nadzorczej spółki, która wykonuje zadania publiczne i w której dominującą pozycję ma Skarb Państwa powinny zostać upublicznione jako informacje publiczne (wyrok z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2189/17). Większa rezerwę zachował natomiast WSA w Warszawie, który stwierdził, że informacje o wynagrodzenia w takich podmiotach mogą zostać uznane za informacje publiczne jedynie w zakresie, w jakim są bezpośrednio związane z realizacją zadań publicznych. Jak wskazał Sąd w kontekście jednego z przedsiębiorstw energetycznych, „żądanie udostępnienia informacji o łącznie wypłaconych premiach i nagrodach w Spółce w latach (…) oraz o premiach i nagrodach wypłaconych w (…) r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody – nie stanowi informacji o sprawie publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Kwestie te nie pozostają w bezpośrednim związku z realizacją przez Spółkę zadań publicznych określonych w ustawie – Prawo energetyczne.” (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 203/19).

Jedną sprawą jest brak statusu informacji publicznej, inną zaś ograniczenia w udostępnianiu informacji publicznych. Po krótce przybliżmy na czym polegają te ostatnie.

Informacja publiczna przetworzona

Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zasadą jest, że od nikogo, kto wykonuje prawo do informacji publicznej, nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Osoba korzystająca z tego prawa nie musi więc podawać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest jej potrzebna, jak również nie musi wyjaśniać, czy pełni funkcję publiczną (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4966/21). Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., z którego wynika, ze jeżeli informacja publiczna stanowi „informację przetworzoną”, wówczas należy wykazać, że udostępnienie tej informacji jest „szczególnie istotne dla interesu publicznego”.

Czym jest „informacja (publiczna) przetworzona”? Sformułowanie to nie ma pojęcia prawnego. NSA stwierdził, że chodzi o dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych po stronie podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, innych niż te wykorzystywane w jego bieżącej działalności. Oznacza to zatem podjęcie przez ten podmiot (jego kierownictwo lub pracowników) działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech nowej informacji. Przetworzenie nie polega jednak za każdym razem na wytworzeniu nowej informacji publicznej (bo w takim przypadku każdorazowo mamy do czynienia z informacją publiczną), ale także na podejmowaniu innych, czasochłonnych, a co za tym idzie działających destrukcyjnie na porządek prac podmiotu obowiązanego działań (por. wyroki z dnia 23 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 3842/21 i z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1474/22).

W praktyce ustalenie, czy w danym przypadku mamy do czynienia z przetworzeniem jest dosyć trudne. Dla przykładu, w orzecznictwie wciąż sporne pozostaje, na ile proces anonimizacji (usuwania danych osobowych lub danych z innego powodów uznawanych za wrażliwe np. dla podmiotu gospodarczego) informacji publicznych stanowi ich przetworzenie (zob. wyroki NSA z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 2245/21 i III OSK 2398/21 i z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2467/21).

Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego także nie zostało zdefiniowane, a jego treść ukształtowała praktyka oraz judykaty sądów administracyjnych. Przyjmuje się, że na to pojęcie składają się trzy przesłanki:

  1. przesłanka działania wnioskodawcy dla szerszej grupy osób (wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów);
  2. przesłanka działania służącego społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych;
  3. przesłanka związana z możliwością rzeczywistego wykorzystania przez wnioskodawcę informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (wyrok NSA z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1595/22).

Ochrona prywatności i tajemnicy przedsiębiorcy

Inne ograniczenie w udostępnianiu informacji publicznych wprowadza art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi: „Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.”.

Zachowanie transparentności życia publicznego nie może polegać na upowszechnianiu wszystkich danych osób pełniących funkcje publiczne. Poszanowanie prywatności na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. winno polegać przede wszystkim na pozostawieniu danej osobie fizycznej kontroli nad informacjami, które jej dotyczą. Zapewnienie prywatności informacyjnej oznacza zatem zagwarantowanie jej kontroli i swoistej autonomii informacyjnej, a więc prawa do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji, które jej dotyczą, a także prawa do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, jeśli znajdują się w posiadaniu innych podmiotów (wyrok NSA z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 922/22).

Jeżeli zaś chodzi o pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, sądy administracyjne wyprowadzają je z pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1233) (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3202/21). Tajemnicę przedsiębiorcy należy oceniać w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy bowiem, aby żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. aby odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i aby z woli przedsiębiorcy byłą objęta tajemnicą (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 3571/21). Informacja jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy, gdy można obiektywnie stwierdzić, że ma ona wartość gospodarczą, a także podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania jej poufności (wyrok NSA z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2547/21). Należy pamiętać, ze Ustawa nie wyłącza stosowania art. 5 ust. 2 do spółek Skarbu Państwa (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt  III OSK 2704/21).

Autorzy: Marcel Krzanowski, Kacper Tobiś, Wawrzynowicz & Wspólnicy sp. k.

Informacja publiczna w energetyce – część I: Czy przedsiębiorstwo energetyczne posiada informacje publiczne?

Aktualności, Atom, Ciepłownictwo, Elektroenergetyka, Energetyka, Gaz, Orzecznictwo, OZE, Samorządy, , , , , , , , Możliwość komentowania Informacja publiczna w energetyce – część I: Czy przedsiębiorstwo energetyczne posiada informacje publiczne? została wyłączona

Dostęp do informacji publicznej to prawo do uzyskiwania informacji dotyczących działań organów administracji publicznej oraz podmiotów wykonujących zadania publiczne. Jest to instytucja, która umożliwia wgląd w to, jak funkcjonują zarówno instytucje państwowe jak i podmioty prywatne w zakresie realizacji celów publicznych. W Polsce prawo dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) (Konstytucja), a procedura jego wykorzystania została uregulowana ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) (Ustawa lub u.d.i.p.).

Obserwując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (WSA) można dostrzec, że coraz częściej zagadnienia związane z dostępem do informacji publicznej dotyczą danych posiadanych przez przedsiębiorstwa energetyczne. Ze względu na szczególną rolę, jaką te podmioty realizują w życiu społeczno-gospodarczym ustawodawca uznał, że także one powinny dzielić się z szerszą publiką niektórymi z posiadanych przez nie wiadomości. W związku z tym postanowiliśmy stworzyć serię artykułów poświęconych wybranym aspektom dostępu do informacji publicznej w kontekście funkcjonowania przedsiębiorstw energetycznych.

W dzisiejszym artykule skupimy się na tym, czym jest informacja publiczna, kto może żądać jej udostępnienia, a także kto musi ją udostępnić. W tym ostatnim punkcie nieco uwagi poświęcimy powodom, przez które przedsiębiorstwa energetyczne uznawane są za podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej

Pojęcie informacji należy do grupy pojęć różnokierunkowo i wieloaspektowo definiowalnych. Zasadniczo każda osoba byłaby w stanie w dostatecznym stopniu podać definicję terminu „informacja”, odwołując się do doświadczenia życiowego lub zainteresowań zawodowych. Ustawa definiuje termin „informacja publiczna”  jako „każdą informację o sprawach publicznych” (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przepis ten wielokrotnie spotykał się z krytyką, ze względu na swój ogólnikowy charakter i skonstruowanie na zasadzie wyjaśnienia pojęcia nieznanego przez pojęcie również nieznane.

Z tych powodów dla praktyki stosowania przepisów Ustawy bardzo istotne jest to, jak omawiany termin odkodowują sądy administracyjne. To one in casu starają się bowiem udzielić odpowiedzi na pytanie, czy dana informacja jest informacją publiczną.

W pierwszym rzędzie trzeba wskazać, jak sądy rozumieją sformułowanie „sprawa publiczna”. NSA stanął na stanowisku, że nie można go wykładać słownikowo, jako sprawy „dotyczącej tylko ogółu”, bowiem taki kierunek wykładni nadmiernie zawęża prawo dostępu do informacji publicznej. Na akceptację nie zasługuje próba zdefiniowania terminu „sprawa publiczna” jako przeciwieństwa sprawy prywatnej, ponieważ to ostatnie pojęcie, jest równie sporne jak pojęcie definiowane. Należy wszak pamiętać, że zakresem informacji publicznej objęto również niektóre informacje ze sfery prywatności (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 5002/21). Charakter publiczny mają sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej, a także z władzą publiczną, w tym z osobami, które ją sprawują (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 669/21). Określenie sprawy jako „publicznej” wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1003/17).

Przyjmując takie pojęcie sprawy publicznej można wywnioskować, że informacją publiczną jest każda wiadomość, która została wytworzona przez władzę publiczną lub osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty realizujące władzę publiczną lub gospodarujące mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w ramach swoich kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1004/13). W orzecznictwie przyjmuje się nawet szersze pojęcie, wychodząc z założenia, że informacja publiczna nie musi być tylko wytworzona przez wskazane wyżej podmioty, ale może się także do nich odnosić. W związku z tym, informacją publiczną jest każda wiadomość, zarówno wytworzona przez, jak i odnosząca się do władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej lub gospodarowania mieniem komunalnym bądź majątkiem Skarbu Państwa (m.in. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10).

Powyższe pojęcie ogólne jest punktem wyjścia do analiz konkretnych przypadków. Przykładowo, w ściśle określonych okolicznościach za informację publiczną sądy administracyjne uznały: dane o liczbie zakażeń wirusem (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 marca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 65/23), informacje zawarte w umowie dotyczącej realizacji zadań gminnych z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Rz 171/22), dane numeryczne funkcjonariuszy i pracowników jednostki penitencjarnej (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 89/21) czy informacje o organizacji ruchu na drogach gminnych (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2024 r., sygn. akt I SAB/Sz 27/24).

Podmioty uprawnione do pozyskiwania informacji publicznej

Z Konstytucji wynika, że każdy obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, przy czym prawo to obejmuje również informacje o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zasadniczą cechą prawa dostępu do informacji publicznej jest więc funkcja kontrolna działań określonych podmiotów przez czynnik społeczny.

Na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. termin „każdy” oznacza zarówno osoby fizyczne i prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne (wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2296/16). Konstrukcja tego przepisu przemawia za tym, aby prawo dostępu do informacji publicznej przysługiwało jak największej grupie podmiotów (wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1746/16). Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że WSA w Gdańsku uznał, że podmiotem zdolnym do ubiegania się o uzyskanie informacji publicznej jest np. stowarzyszenie (wyrok z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 475/17).

Pomimo bardzo szeroko uregulowanego przez ustawodawcę katalogu podmiotów posiadających prawo do występowania z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, nie należy zapominać, że kwestia dostępu do informacji publicznej jest częścią prawa administracyjnego, w którym niepełnoletni i ubezwłasnowolnieni nie mogą samodzielnie występować przed organami administracji publicznej. Brak pełnej zdolności do czynności prawnych przekreśla możliwość bezpośredniego ubiegania się o uzyskanie informacji publicznej. Nic nie stoi jednak na przeszkodzie, aby stosowny wniosek złożył w takim przypadku przedstawiciel ustawowy (por. postanowienie NSA z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2500/16).

Uprawnienie do korzystania z prawa do informacji publicznej, przewidziane w Konstytucji, przysługuje zasadniczo obywatelom polskim. Niemniej jednak, ustawodawca zdecydował się rozszerzyć krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej i na mocy art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, niezależnie od posiadanego obywatelstwa. Dostęp do informacji publicznej jest więc ustawowo gwarantowany także cudzoziemcom, choć w ich przypadku nie będą mogli oni dochodzić ochrony tego prawa w drodze np. skargi konstytucyjnej, którą wnieść może wyłącznie obywatel polski.

Warto tutaj także dodać, że art. 2 ust. 2 u.d.i.p. co do zasady wyklucza konieczność wykazania interesu faktycznego lub prawnego w tym, żeby uzyskać dostęp do informacji publicznej. O wyjątkach w tym zakresie będzie mowa w jednym z kolejnych artykułów serii.

Podmioty obowiązane do udzielenia informacji publicznej

Obowiązek udzielania informacji publicznej spoczywa na szeroko rozumianych podmiotach publicznych. Zgodnie z Konstytucją, a dalej z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., do udzielania informacji publicznej zobowiązane są, w szczególności:

  1. organy władzy publicznej – zarówno centralne, jak i lokalne, w tym administracja rządowa i samorządowa;
  2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych – np. izby przemysłowo-handlowe, stowarzyszenia zawodowe;
  3. osoby prawne i jednostki organizacyjne gospodarujące mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa – czyli podmioty, które, mimo że mogą mieć formę prawną przedsiębiorstw, są zobowiązane do udostępniania informacji w zakresie gospodarowania majątkiem publicznym;
  4. podmioty wykonujące zadania publiczne – to wszelkie jednostki organizacyjne, które realizują zadania z zakresu administracji publicznej, bez względu na ich formę organizacyjną;
  5. podmioty, które posiadają lub dysponują informacją publiczną – nawet jeśli nie są one bezpośrednio częścią administracji publicznej, ale realizują zadania publiczne lub zarządzają majątkiem publicznym.

Dodatkowo art. 4 ust. 2 u.d.i.p. przesądza, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są także organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2232 z późn. zm.), oraz partie polityczne. Pamiętać jednak trzeba, że warunkiem realizacji tego obowiązku jest faktyczne posiadanie informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Zatem nie będzie odmową udzielenie informacji publicznej wskazanie, że się jej nie posiada (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 września  2021 r., sygn. akt II SAB/Go 108/21).

Powyższa lista podmiotów nie jest skończona. Oznacza to, że także inne niż wymienione wyżej podmioty mogą zostać uznane za obowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że wykorzystane w treści przepisów art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. sformułowania są na tyle ogólne, że pozwalają na objęcie ich zakresem znaczeniowym wiele podmiotów. To sprawia, że przekazać informacje muszą czasem podmioty, których z pozoru nie określono by mianem „publiczny”. Tak jest w przypadku przedsiębiorstw energetycznych.

Przedsiębiorstwa energetyczne muszą udostępniać informacje

Jak widać realizacja zadań o charakterze publicznym, które stanowi kryterium określenia podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, nie jest wyłącznie domeną organów władzy publicznej. Tego rodzaju zadania mogą być realizowane przez różne podmioty, które nie są bezpośrednio częścią aparatu władzy, lecz których usługi charakteryzują się powszechnością oraz użytecznością dla społeczeństwa, a ich wykonywanie przyczynia się do realizacji celów określonych w Konstytucji lub ustawach, co podkreślił NSA (wyrok z dnia 23 września 2022, sygn. akt III OSK 1972/21).

Dla uściślenia: określenie „zadania publiczne” jest pojęciowo znacznie szersze, niż „zadania władzy publicznej” i obejmuje wszelkie zadania służące zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizujących interes społeczny. Sektor energii ma bez wątpienia kluczowe znaczenie dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a zadania związane z gospodarowaniem energią należy traktować jako zadania publiczne. Podmioty gospodarujące energią więc będą na mocy u.d.i.p. obowiązane do udzielenia informacji publicznej.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał (m.in. w postanowieniu z 12.03.2015 r., P 16/13, OTK-A 2015, nr 3, poz. 38), że jednym z kluczowych obowiązków państwa jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego. Ma to fundamentalne znaczenie nie tylko w kontekście zaspokajania podstawowych potrzeb obywateli, ale także w aspekcie suwerenności i niezależności państwa. Przedsiębiorstwa energetyczne mogą realizować różnorodne formy działalności w sektorze energetycznym, obejmujące m.in. produkcję energii (np. elektrycznej), jej przesył, obrót czy sprzedaż. Zgodnie z orzecznictwem, niezależnie od specyfiki prowadzonej działalności, podmioty te są traktowane jako realizujące zadania publiczne, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 266 z późn. zm.) (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1127/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 125/19 i wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 79/21)

W kolejnym artykule przeanalizujemy, jakie informacje posiadane przez przedsiębiorstwa energetyczne mogą stanowić informacje publiczne w myśl Ustawy oraz w jakim zakresie przedsiębiorstwa te muszą je udostępniać.

Autorzy: Kacper Tobiś, Marcel Krzanowski, Wawrzynowicz & Wspólnicy sp. k.

Nowelizacja ustawy o elektromobilności. Co ze strefami czystego transportu?

Aktualności, Elektroenergetyka, Energetyka, Gaz, Klimat, Orzecznictwo, OZE, Samorządy, , , , , , , , Możliwość komentowania Nowelizacja ustawy o elektromobilności. Co ze strefami czystego transportu? została wyłączona

5 lipca 2024 roku w wykazie Rządowego Centrum Legislacji (RCL) pojawił się nowy projekt nowelizacji ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 875 z późn. zm., Ustawa). Projekt do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów wpisany został pod numerem UD52 (projekt lub UD52). Nakłada on obowiązek nabywania przez miasta powyżej 100 000 mieszkańców, Górnośląsko-Zagłębiowską Metropolię oraz podmioty dokonujące przewozów na tym obszarze wyłącznie pojazdów zeroemisyjnych.

Uzasadnienie potrzeby regulacji emisji zanieczyszczeń powietrza w Polsce

W uzasadnieniu do projektu UD52 wskazuje się, że zanieczyszczenie powietrza w Polsce stanowi poważny problem, którego głównymi źródłami są emisje z sektora transportu oraz ogrzewanie domostw starymi piecami. Szczególnie w miastach z intensywnym ruchem drogowym, problem ten jest najbardziej dotkliwy.

Transport to jedyny sektor w Unii Europejskiej, gdzie emisje gazów cieplarnianych wzrosły o 33,5% w latach 1990-2019. W Polsce, wpływ smogu na zdrowie jest znaczący, prowadząc do wzrostu liczby hospitalizacji i przedwczesnych zgonów. W 2019 r., z powodu pyłów PM 2.5, odnotowano 43 000 przedwczesnych zgonów. Sektor transportowy odpowiadał za 4,7% tych emisji, a także za 37% emisji tlenków azotu (NOx), które przyczyniają się do zawałów serca, udarów mózgu, zatorowości płucnej i migotania przedsionków serca.

Dane z 2022 r. wskazują na przekroczenia dopuszczalnych poziomów NO2 w aglomeracjach takich jak Warszawa, Kraków, Wrocław i Katowice. Działania naprawcze, mimo wdrażania przez samorządy, nie przyniosły wystarczających efektów, co skłoniło Komisję Europejską do wszczęcia procedury naruszeniowej przeciwko Polsce za nieprzestrzeganie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz. U. UE. L. z 2008 r. Nr 152, str. 1 z późn. zm.).

Ustawa ma na celu przede wszystkim promowanie rozwoju elektromobilności oraz zwiększenie wykorzystania paliw alternatywnych w sektorze transportu. Jej głównym celem jest redukcja emisji zanieczyszczeń powietrza, poprawa jakości powietrza oraz realizacja zobowiązań wynikających z polityki wspólnotowej Unii Europejskiej (UE) w zakresie ochrony środowiska.

Analiza danych z 2021 r. ujawnia, że 55% gmin nie realizowało żadnych zadań publicznych z wykorzystaniem floty pojazdów na poziomie wymaganym Ustawą, a tylko 3 jednostki spełniły więcej niż 7 z 21 zadań publicznych. Podobne niepowodzenia dotyczą powiatów i województw. W największych miastach spełniony został jedynie próg 10% ekologicznych autobusów, co w uzasadnieniu do projektu wskazuje się jako niewystarczające w kontekście wyzwań związanych z redukcją emisji.

Projektowane zmiany

Projektowane w UD52 przepisy mają na celu przyspieszenie rozwoju elektromobilności i ekologicznego transportu, szczególnie w miastach powyżej 100 000 mieszkańców, gdzie znajduje się 80% floty autobusów miejskich. Projekt zakłada wprowadzenie obowiązku nabywania wyłącznie autobusów zeroemisyjnych od 2025 r. w miastach powyżej 100 000 mieszkańców, Górnośląsko-Zagłębiowską Metropolię oraz podmioty dokonujące przewozów na tym obszarze.

Projektowane zmiany zakładają również m.in.:

  1. uchylenie obowiązku zapewnienia minimalnego udziału pojazdów elektrycznych lub pojazdów napędzanych gazem ziemnym przy wykonywaniu zadań publicznych na obszarze jednostki samorządu terytorialnego powyżej 50 000 mieszkańców;
  2. zrezygnowanie z określenia minimalnego progu udziału autobusów zeroemisyjnych lub napędzanych biometanem we flocie użytkowanych pojazdów, wykorzystywanych do wykonywania lub zlecania wykonywania przewozów pasażerskich w transporcie drogowym w ramach komunikacji miejskiej dla gmin powyżej 50 000 mieszkańców;
  3. uchylenie przepisu nakazującego jednostkom samorządu terytorialnego (JST) sporządzanie co 36 miesięcy analizy kosztów i korzyści związanych z wykorzystaniem autobusów zeroemisyjnych i innych zeroemisyjnych środków transportu;
  4. dodanie obowiązku sprawozdawczego wraz z wydzieleniem dwóch grup podmiotów zobowiązanych do składania ministrowi właściwemu ds. energii oraz ministrowi właściwemu ds. klimatu sprawozdań. Nowe rozwiązania mają zakładać:
  5. coroczne raportowanie udziału pojazdów elektrycznych we flocie pojazdów wykorzystywanej do obsługi urzędów naczelnych i centralnych organów administracji państwowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w których liczba mieszkańców jest wyższa niż 50 000,
  6. coroczne raportowanie udziału liczby autobusów we flocie wykorzystywanej do wykonywania przewozów pasażerskich w transporcie drogowym w ramach komunikacji miejskiej przez gminy, w których liczba mieszkańców jest wyższa niż 50 000 oraz Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii, wykonujących lub zlecających wykonywanie przewozów pasażerskich w transporcie drogowym w ramach komunikacji miejskiej;
  7. wprowadzenie strefy czystego powietrza obligatoryjnie w miastach w których liczba mieszkańców przekracza 100 000, na terenie których został przekroczony średnioroczny dopuszczalny poziom dwutlenku azotu w powietrzu.

Strefy Czystego Transportu problemem samorządów

Przedstawione wyżej zmiany mogą sprawić JST problemy nie tylko z uwagi na wysoko postawione oczekiwania co do zmian w zakresie wykorzystywanych pojazdów transportu publicznego. Nie mniejszym wyzwaniem może okazać się ustanawianie– w niektórych przypadkach nawet obligatoryjnie – stref czystego transportu (STC). Mają one na celu ograniczenie negatywnego oddziaływania emisji zanieczyszczeń z transportu na zdrowie ludzi i środowisko na terenie gminy. W efekcie ustanowienia STC na danym obszarze obowiązuje zakaz wjazdu pojazdów samochodowych innych niż elektryczne, napędzane wodorem, napędzane gazem ziemnym lub inne wskazane przez radę gminy.

O tym, że ustanowienie STC jest dużym wyzwaniem przekonało się ostatnio Miasto Kraków. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd administracyjny w Krakowie (WSA) stwierdził nieważność uchwały ustanawiającej STC w Krakowie. Głównym powodem takie rozstrzygnięcia były liczne błędy natury formalnej. Tytułem przykładu WSA zwrócił uwagę na to, że z zapisów zaskarżonej uchwały wynika, że nakazy co do oznakowania nie pokrywają się z wyznaczoną STC. Rozpatrywany tu przykład pokazuje, że w pełni poprawne ustanowienie STC nie jest prostym zadaniem. Nie oznacza to, że JST nie podejmują działań w tym przedmiocie. W Mieści Stołecznym Warszawa STC ustanowiona dla większości Śródmieścia i fragmentów otaczających je dzielnic zaczęła obowiązywać z początkiem lipca.

***

Wdrożenie proponowanych rozwiązań, bez wątpienia słusznych, byłoby trudnym sprawdzianem dla JST. Można więc podejrzewać, że zostaną podjęte działania mające na celu ograniczenie tych ambitnych rozwiązań, przede wszystkim w trybie konsultacji publicznych prowadzonych przez RCL. Wszak najważniejsze jest to, aby zapewnić skuteczność w walce o czyste powietrze.

Autorzy: Kacper Tobiś, Marcel Krzanowski, Wawrzynowicz & Wspólnicy sp. k.

Podjęcie robót przy budowie stacji tankowania wodoru

Aktualności, Budownictwo, Klimat, Orzecznictwo, Samorządy, , , , , , , Możliwość komentowania Podjęcie robót przy budowie stacji tankowania wodoru została wyłączona

Ostatnimi czasy można zauważyć wzrost zainteresowania wodorem jako bezemisyjnym paliwem mogącym zasilać, zarówno pojazdy indywidualne, jak i całe tabory komunikacji miejskiej. Aby doprowadzić do zmiany preferencji w wyborze zasilania samochodu, konieczne jest stworzenie warunków pozwalających na uznanie, że dane paliwo jest nie tylko przyjazne środowisku naturalnemu, ale i dostępne.

Z takiego założenia wychodzi także Komisja Europejska, która zainicjowała przyjęcie przez Parlament Europejski i Radę rozporządzenia (UE) 2023/1804 z dnia 13 września 2023 r. w sprawie rozwoju infrastruktury paliw alternatywnych i uchylenia dyrektywy 2014/94/UE (Dz. U. UE. L. z 2023 r. Nr 234, str. 1, AFIR). Akt ten, który ma zastąpić dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/94/UE z dnia 22 października 2014 r. w sprawie rozwoju infrastruktury paliw alternatywnych (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 307, str. 1 z późn. zm.), nakłada na państwa członkowskie konieczność szybkiej rozbudowy stacji ładowania oraz tankowania paliw alternatywnych, w tym stacji tankowania wodoru.

AFIR jako impuls do rozwoju stacji tankowania wodoru

Co prawda, AFIR nie jest jeszcze bezpośrednio stosowane, jednak przepisy wynikającego z tego aktu już teraz są brane pod uwagę m.in. w postępowaniach przetargowych na dzierżawę Miejsc Obsługi Pasażerów przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Na zmiany wynikające z AFIR zareagował także Minister Klimatu i Środowiska, publikując propozycję rozmieszczania ogólnodostępnej infrastruktury ładowania oraz tankowania wodoru. Nie może to dziwić, gdyż AFIR stawia przed państwami członkowskimi liczne wyzwania infrastrukturalne, co dotyczy także stacji tankowania wodoru.

Przepis art. 6 ust. 1 AFIR zobowiązuje państwa członkowskie do uruchomienia do 31 grudnia 2030 r. minimalnej liczby ogólnodostępnych stacji wodoru. W tym celu państwa te zapewniają, aby do tego dnia wzdłuż bazowej sieci TEN-T, w odległości nie większej niż co 200 km, pojawiły się ogólnodostępne stacje tankowania wodoru zaprojektowane do minimalnej łącznej przepustowości 1 t/dzień oraz wyposażone co najmniej w dystrybutor pod ciśnieniem 700 barów.

Uzupełnienie wymagają dwie kwestie. Po pierwsze, gdy posługujemy się sformułowaniem „wzdłuż (bazowej/kompleksowej) sieci TEN-T, mamy na myśli, zgodnie z art. 2 pkt 3 AFIR, że stacje powinny się one znajdować przy sieci drogowej TEN-T lub w odległości do 10 km jazdy od najbliższego zjazdu z drogi TEN-T. Po drugie, sieć bazowa TEN-T to te części sieci kompleksowej, które mają największe znaczenie strategiczne z punktu widzenia osiągnięcia celów rozwoju transeuropejskiego sieci transportowej, co wynika z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylające decyzję nr 661/2010/UE (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 348, str. 1 z późn. zm., Rozporządzenie TEN-T). „Sieć kompleksowa” to z kolei nazwa zarezerwowana dla wszystkich istniejących i planowanych infrastruktur transportowych transeuropejskiej sieci transportowej, jak również środków wspierających efektywne i zrównoważone z punktu widzenia społecznego i środowiskowego wykorzystywanie tej infrastruktury, zgodnie z art. 6 ust. 2 Rozporządzenia TEN-T.

Przepis art. 6 ust. 1 AFIR stanowi także, że do końca 2030 r. państwa członkowie powinny zapewnić, aby „w każdym węźle miejskim oddano do użytku co najmniej jedną ogólnodostępną stację tankowania wodoru”. Jak wynika z art. 3 lit. p Rozporządzenia TEN-T, węzłami miejskimi są obszary miejskie, w których „schodzą się” różne rodzaje infrastruktury (drogowej, lotniczej, morskiej). W Polsce takie węzły są zlokalizowane w: Gdańsku, Katowicach, Krakowie, Łodzi, Poznaniu, Szczecinie, Warszawie i Wrocławiu. Przepis ten dodatkowo zaleca państwom członkowskim przeprowadzenie analizy w celu określenia najlepszego miejsca dla takich stacji. W ramach tej analizy powinno się rozważyć możliwość umieszczenia stacji w ośrodkach multimodalnych, gdzie wodór mógłby być dostarczany także dla innych środków transportu.

Podstawowe regulacje procesu inwestycyjno-budowlanego w ustawie EPA

Ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych  (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 875 z późn. zm., ustawa EPA) definiuje podstawowe pojęcia związane z transportem wodorowym, w tym pojęcie stacji tankowania wodoru. Zgodnie z art. 2 pkt 27a ustawy EPA stacja wodoru to zespół urządzeń, w tym punkt tankowania wodoru wraz z niezbędną infrastrukturą pomocniczą oraz zbiornikami magazynowymi, służący do tankowania wodoru. Za punkt tankowania wodoru, jak wynika z art. 2 pkt 21a ustawy EPA, należy z kolei uznawać urządzenie służące do zaopatrywania w wodór pojazdów napędzanych wodorem, w celu napędu silników tych pojazdów.

Ustawa EPA jest kompleksowym aktem prawnym, który dotyczy zarówno działań poprzedzających rozpoczęcie robót budowlanych, jak i sposobu faktycznego korzystania z infrastruktury paliw alternatywnych. W tym pierwszym zakresie można wspomnieć o kilku przepisach, z których skorzystanie zaleca się jeszcze przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (pozwolenie na budowę).

Jak wynika z art. 29b ust. 1 ustawy EPA przed przystąpieniem do budowy stacji wodoru inwestor może wystąpić z wnioskiem do Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego (Prezes UDT), a w przypadku stacji wodoru zainstalowanych na obszarach kolejowych, bocznicach kolejowych, na terenie portów i przystani morskich oraz żeglugi śródlądowej – do Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego, o opinię w zakresie zgodności dokumentacji technicznej projektowanej stacji wodoru z wymaganiami technicznymi określonymi w art. 29a ustawy EPA oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29d ustawy EPA – obecnie chodzi o przepisy rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 października 2022 r. w sprawie szczegółowych wymagań technicznych dla stacji wodoru (Dz. U. z 2022 r. poz. 2158). Opinię taką Prezes UDT wydaje w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku, co następuje odpłatnie (art. 29b ust. 2 i 3 ustawy EPA). Wystąpienie o opinię jest o tyle korzystne, że daje inwestorowi spokój przed dalszymi etapami całego procesu, w szczególności obowiązkowym badaniem Prezesa UDT, które musi nastąpić przed oddaniem stacji do eksploatacji.

Rodzaje stacji tankowania wodoru a podstawowe pojęcia Prawa budowlanego

Stacje tankowania wodoru można podzielić na dwie podstawowe kategorie, czyli stacje „stacjonarne” (zwykłe stacje paliw) oraz mobilne (zespół urządzeń służących do tankowania wodoru, które mogą być przeniesione z jednego miejsca do innego). Wśród stacji mobilnych można z kolei wyróżnić dwie podkategorie, czyli stacje kołowe (aparatura do tankowania znajduje się na swego rodzaju naczepie) i kontenerowe (aparatura ta znajduje się w przenośnym kontenerze). Analizując powyższe rodzaje obiektów z perspektywy podstawowych pojęć ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., Prawo budowlane) bez problemu można stwierdzić, że stacje „stacjonarne stanowią obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1.Problem z kwalifikacją pojawia się w przypadku stacji mobilnych.

Mobilne stacje kołowe, w odróżnieniu od mobilnych stacji kontenerowych, charakteryzują się tym, że praktycznie bez żadnych zmian mogą zostać przyłączone do pojazdu silnikowego, aby później poruszać się po drogach. Cecha ta powoduje, że w świetle przepisu art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1047 z późn. zm.) mobilne stacje kołowe należy uznawać za przyczepy, czyli pojazdy bez silnika, przystosowane do łączenia ich z innym pojazdami. Pojazdem zaś, zgodnie z art. 2 pkt 31 tej ustawy, jest środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze oraz maszyna lub urządzenie do tego przystosowane, z wyjątkiem urządzenia wspomagającego ruch.

Wykładnia przepisów Prawa budowlanego pozwala stwierdzić, że okoliczność przystosowania do poruszania się po drogach publicznych nie wyklucza możliwości uznania danego obiektu za obiekt budowlany. W odróżnieniu chociażby od pojęcia budynku (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), obiekt budowlany nie musi być trwale związany z gruntem. Z kolei pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego, którego definicję legalną zawarto w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, obejmuje obiekty przewidziane do przeniesienia bądź niezwiązane trwale z gruntem.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które mierzyły się z tym, jak zakwalifikować przyczepy, które po odpowiednich zmianach mogły służyć do (stacjonarnego) świadczenia usług handlowych (np. gastronomicznych). Przewagę uzyskuje pogląd, zgodnie z którym przyczepa może zostać uznana za tymczasowy obiekt budowlany, jeżeli przemawiają za tym jej cechy funkcjonalne i faktyczny sposób wykorzystania[1]. Gdy analiza cech funkcjonalnych, konstrukcji badanego przedmiotu oraz faktycznego wykorzystania wykaże, że nie różni się on niczym od standardowej odmiany takiego przedmiotu, która jednak nie może poruszać się po drogach, wówczas powinnyśmy mieć do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym. Jak w jedynym ze swoich wyroków wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w tego typu przypadkach zarejestrowanie przyczepy stanowi jedynie jej dodatkową cechę, istniejącą z woli jej właściciela, która umożliwia legalne poruszanie się po drogach publicznych[2]. Potencjalny sposób przemieszczania różni sporny obiekt od innych tego typu obiektów „stacjonarnych”, jednak cecha ta w żaden sposób nie wpływa na realizację podstawowej funkcji[3].

Mobilną stację kołową można zatem uznać za tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, przy czym determinującym czynnikiem jest w tym przypadku to, że stacje te nie mają stałego połączenia z gruntem. Przepis art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego wyróżnia bowiem dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych, tj. obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki oraz obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem.

Powyższe ustalenia są aktualne także w odniesieniu do drugiego rodzaju mobilnych stacji tankowania wodoru z jednym zastrzeżeniem. Mobilne stacje kontenerowe także stanowią tymczasowe obiekty budowlane, jednak czynnikiem determinującym jest w tym przypadku brak trwałego połączenia z gruntem.

Reglamentacja podjęcia robót budowlanych

Zakwalifikowanie jako tymczasowy obiekt budowlany nie jest bez znaczenia w kontekście reglamentacji podjęcia robót budowlanych. Otóż zasadą jest, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie pozwolenia na budowę. Przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego przewidują od tej zasady liczne wyjątki.

Jednym z nich jest budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce – w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego).

Zatem zarówno mobilne stacje kołowe, jak i mobilne stacje kontenerowe, przy spełnieniu powyższych warunków, mogą zostać zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na rzecz dokonania zgłoszenia. W takim zakresie, w jakim mobilne stacje kołowe i mobilne stacje kontenerowe nie odpowiadają tym wymaganiom, a więc w sytuacjach, gdy inwestor nie przewiduje ich rozbiórki lub przeniesienia we wskazanym terminie (co będzie miało miejsce najprawdopodobniej w większości przypadków), wówczas konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Inaczej jest w przypadku stacji „stacjonarnych”, w stosunku do których za każdym razem inwestor będzie potrzebował pozwolenia na budowę.

Autorzy: r.pr. Tomasz Brzeziński, Marcel Krzanowski, Wawrzynowicz & Wspólnicy sp. k.

[1] Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1389/11, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 382/16 oraz 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1172/17.

[2] Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 574/09.

[3] Tamże.

Specustawa gazowa 2023 – część II: modyfikacja zasad przyłączania do sieci, zmiany w segmencie magazynowania oraz uzupełnienie procedury zmiany koncesji górniczej

Aktualności, Energetyka, Gaz, Orzecznictwo, , , , , Możliwość komentowania Specustawa gazowa 2023 – część II: modyfikacja zasad przyłączania do sieci, zmiany w segmencie magazynowania oraz uzupełnienie procedury zmiany koncesji górniczej została wyłączona

Zgodnie z zapowiedzią z poprzedniego artykułu – Specustawa gazowa 2023 – część I: system rekompensat dla przedsiębiorstw energetycznych oraz zasady odprowadzania odpisu gazowego na Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny – dzisiaj przedstawiamy Państwu drugą część najistotniejszych zmian zaproponowanych pod koniec zeszłego roku przez ustawodawcę celem przeciwdziałania negatywnym skutkom skokowych podwyżek cen gazu ziemnego. W tekście skupimy się na trzech elementach:

  • zmianach przepisów w zakresie przyłączania do sieci,
  • certyfikacji operatora systemu magazynowania oraz wydłużeniu funkcjonowania dotychczasowego systemu utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego oraz
  • modyfikacjach przepisów dotyczących zmiany koncesji górniczej.

Powyższe poprawki mają istotne znaczenie dla branży gazowniczej, niemniej, co po krótce zreferujemy na końcu artykułu, ustawa z dnia 15 grudnia 2022 r. o szczególnej ochronie niektórych odbiorców paliw gazowych w 2023 r. w związku z sytuacją na rynku gazu (specustawa gazowa 2023) przewiduje jeszcze wiele istotnych zmian w zakresie elektroenergetyki czy odnawialnych źródeł energii.

Zmiany w zakresie przyłączania do sieci

Niedawno wprowadzone zmiany doprecyzowują kwestie dotyczące przekazywania informacji o odmowie przyłączenia w trybie publicznoprawnym, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. Poza wydzieleniem ostatniego zdania przepisu art. 7 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne do osobnego ustępu, specustawa gazowa 2023 dodaje przepis, który zobowiązuje przedsiębiorstwo energetyczne, po odmówieniu przyłączenia z przyczyn ekonomicznych, nie tylko do powiadomienia Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes URE) o odmowie i jej przyczynach, ale także podania szacowanej wysokości opłaty za przyłączenie uzgodnionej z zainteresowanym. Co więcej, przedsiębiorstwo jest także zobowiązane do przekazania ubiegającemu się o przyłączenie do sieci informacji o „sposobie kalkulacji opłaty z wyszczególnieniem istotnych elementów nakładów inwestycyjnych przyjętych do kalkulacji opłaty”.

Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu specustawy gazowej 2023 zmiana ta ma przyspieszyć proces decyzyjny inwestorów, którzy znając szacowaną wartość opłaty za przyłączenie i szacunek kosztów niezbędnych robót związanych z rozbudową sieci będą mogli wyrazić wolę zawarcia umowy o przyłączenie w trybie art. 7 ust. 9 ustawy Prawo energetyczne. Dodatkowo ustawodawca ułatwił realizację takiego przyłączenia poprzez przewidzenie możliwości budowy i rozbudowy odcinków sieci służących do przyłączenia przez podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci, co pozwoli na wyeliminowanie w wielu przypadkach opóźnień takiej rozbudowy.

W tym segmencie warto jeszcze wspomnieć o jednej zmianie, która nie dotyczy gazownictwa, lecz jest bez wątpienia ważna dla naszych czytelników. Chodzi o doprecyzowanie przepisów dotyczących współpracy mikroinstalacji z magazynem energii elektrycznej. Dotychczas niejasne przepisy powodowały, że prosumenci rozliczający się w tzw. systemie opustów, po rozbudowie mikroinstalacji o magazyn energii elektrycznej przechodzili na niższy współczynnik rozliczenia, tj. z 0,8 na 0,7. W efekcie byli oni zobowiązani do przekazywania większej „części” wyprodukowanej nadwyżki energii elektrycznej do sprzedawcy. Dodanie art. 7 ust. 8d12 ustawy Prawo energetyczne ma na celu doprecyzowanie, że do mocy zainstalowanej mikroinstalacji nie wlicza się mocy zainstalowanej magazynu energii elektrycznej, o ile:

  • moc zainstalowana magazynu energii elektrycznej jest nie większa, niż moc zainstalowana elektryczna mikroinstalacji,
  • łączna moc możliwa do wprowadzenia do sieci dystrybucyjnej przez mikroinstalację z magazynem energii elektrycznej jest nie większa, niż moc zainstalowana elektryczna tej mikroinstalacji.

Zmiany w segmencie magazynowania paliw gazowych

W kwietniu ubiegłego roku w artykule Zmiany w unijnych przepisach dotyczących bezpieczeństwa dostaw gazu po krótce przedstawiliśmy plany Komisji Europejskiej na zwiększenie bezpieczeństwa gazowego Unii Europejskiej przede wszystkim w drodze zmian przepisów regulujących funkcjonowanie przedsiębiorstw magazynujących gaz ziemny. W związku z wejściem w życie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/1032 z dnia 29 czerwca 2022 r. w sprawie zmiany rozporządzeń (UE) 2017/1938 i (WE) nr 715/2009 w odniesieniu do magazynowania gazu, ustawodawca zrealizował nałożony na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, aby każdy operator systemu magazynowania, w tym każdy operator systemu magazynowania kontrolowany przez operatora systemu przesyłowego, był poddany certyfikacji.

Celem wprowadzenia przepisów art. 9h3 ustawy Prawo energetyczne jest zmniejszenie ryzyka wystąpienia sytuacji, w której niezweryfikowane podmioty, poprzez fakt posiadania na terenie Polski pojemności magazynowych bądź całych magazynów gazu, mogą wpływać na sytuację rynkową w drodze celowego opróżniania zapasów gazu ziemnego bądź uciekania się do innych technik manipulacyjnych. Prezes URE przez przyznanie certyfikatu sprawdza oraz potwierdza, czy przedsiębiorstwo energetyczne ubiegające się o status operatora systemu magazynowania spełnia wszystkie wymogi świadczące o jego niezależności.

W powiązaniu z powyższymi zmianami pozostają poprawki wprowadzone przez dodanie przepisu art. 70c ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym. Z początkiem 2022 r. do tej ustawy dodano przepisy umożliwiające przedsiębiorstwu energetycznemu wykonującemu działalność w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą i podmiot dokonujący przywozu gazu ziemnego zlecenie Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych, w drodze umowy, wykonywanie zadań w zakresie utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego (usługa biletowa świadczona przez RARS). Dotychczasowe przepisy pozwalały na umówienie się z Agencją co do realizacji zlecenia w okresie do 30 września 2022 r. oraz w okresie od 1 października 2022 r. do 30 września 2023 r.

Specustawa gazowa 2023 umożliwia uczestnikom rynku skorzystanie z usługi biletowej świadczonej przez RARS w roku gazowym zaczynającym się z dniem 1 października 2023 r. aż do 30 września 2024 r. W ocenie pomysłodawców, rozwiązanie to „wpłynie pozytywnie na gwarancję utrzymywania zapasu obowiązkowego na odpowiednim poziomie, zapewniając równocześnie większą elastyczność działania po stronie przedsiębiorstw energetycznych wykonujących działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą oraz podmiotom dokonującym przywozu gazu ziemnego, co do wyboru formy, w jakiej zdecydują się na wypełnienie ww. obowiązku”.

Modyfikacje przepisów dotyczących zmiany koncesji górniczej

Do momentu wejścia w życie specustawy gazowej 2023 przedsiębiorca w razie stwierdzenia, że rzeczywiste szkodliwe wpływy robót górniczych prowadzonego przez niego zakładu górniczego przekraczają granice terenu górniczego wyznaczone w koncesji, był obowiązany do niezwłocznego złożenia wniosku o zmianę koncesji poprzez wyznaczenie nowych granic terenu górniczego, tak aby granice te uwzględniały przestrzeń objętą rzeczywistymi szkodliwymi wpływami robót górniczych tego zakładu górniczego. Regulacjom tym wymykały się jednak problemy powstające w okresie pomiędzy złożeniem przez niego wniosku o zmianę koncesji, a wydaniem przez organ koncesyjny decyzji zmieniającej koncesję i wyznaczającej granice terenu górniczego odpowiadające rzeczywistym szkodliwym wpływom robót górniczych. W szczególności w okresie tym niemożliwe było uzyskanie decyzji organu nadzoru górniczego zatwierdzającej plan ruchu zakładu górniczego uwzględniający rzeczywiste szkodliwe oddziaływania robót górniczych.

Aby przeciwdziałać uciążliwościom wynikającym z tych rozwiązań specustawa gazowa 2023 wprowadziła do art. 34 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze przepisu ust. 2a, który umożliwia przedsiębiorcy w okresie pomiędzy złożeniem wniosku o zmianę koncesji, a wydaniem przez organ koncesyjny decyzji zmieniającej koncesję i wyznaczającej nowe granice terenu górniczego, sporządzenie planu ruchu zakładu górniczego już uwzględniającego rzeczywiste szkodliwe wpływy robót górniczych tego zakładu górniczego, pomimo że w koncesji nie zmieniono jeszcze granic terenu górniczego. W konsekwencji umożliwiono organom nadzoru górniczego zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego uwzględniającego rzeczywiste szkodliwe wpływy robót górniczych tego zakładu górniczego, zanim dojdzie do zmiany koncesji wyznaczającej nowe granice terenu górniczego. Warto podkreślić, że powyższe dotyczy jedynie podziemnych zakładów górniczych, ponieważ specyfika prowadzenia robót górniczych w przypadku otworowych zakładów górniczych sprawia, że problemy te w odniesieniu do tych zakładów górniczych nie występują.

Co jeszcze istotne, ustawodawca przewidział przepis przejściowy umożliwiający przedsiębiorcom uzyskanie decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu górniczego z zastosowaniem art. 34 ust. 2a ustawy Prawo geologiczne i górnicze również w odniesieniu do planów ruchów zakładu górniczego sporządzonych i przedłożonych organom nadzoru górniczego przed wejściem w życie tego przepisu, w przypadku których postępowanie w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego do dnia wejścia w życie specustawy gazowej 2023 nie zostało zakończone wydaniem decyzji.

***

Wreszcie należy wspomnieć, że specustawą gazową 2023 wprowadzono jeszcze następujące zmiany:

  • rozszerzono grupę odbiorców z przepisu art. 62b ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo energetyczne o spółdzielnie i wspólnoty mieszkaniowe, które z mocy ustawy, umowy lub innego tytułu prawnego są uprawnione lub zobowiązane do zapewnienia paliwa gazowego w lokalach mieszkalnych na potrzeby zużycia przez gospodarstwa domowe lub w lokalach podmiotów, o których mowa w przepisie art. 62b ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy Prawo energetyczne,
  • umożliwiono finansowanie rekompensat wypłacanych przedsiębiorstwom energetycznym ze środków uzyskanych ze sprzedaży w drodze aukcji uprawnień emisji, które na wniosek ministra właściwego do spraw klimatu mogłyby zostać przekazane do Funduszu Przeciwdziałania COVID-19,
  • wydłużono termin, w jakim będą rozpatrywane wnioski o wypłatę dodatku węglowego,
  • doprecyzowano przepisy ustawy z dnia 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w 2023 roku w celu wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych,
  • dodano przepisy umożliwiające poprawę warunków inwestycyjnych dla realizowanych projektów morskich farm wiatrowych oraz doprecyzowujące ustawę z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych,
  • przedłużono zawieszenie wypłaty dodatku energetycznego,
  • dodano nowe przepisy dotyczące certyfikacji wodoru w ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw.

Autor: Marcel Krzanowski, Wawrzynowicz & Wspólnicy sp. k.